公共危机管理中政府角色定位与重塑

摘要：公共危机管理中政府扮演着“主导者”和“协调者”的双重角色。目前，政府需要实现由“主导者”向“协调者”的转变，重塑政府角色。这需要从政府微观结构入手，在职能结构层面，重构政府危机管理职能，逐步将危机管理整合到公共管理体系中，由非常态的应急管理向常态的公共安全管理转变，逐步实现公共危机常规化治理；在权力结构层面，明确使用国家紧急权力的充要条件，合理界定国家紧急权力的权责边界，逐步实现紧急权力规范化运行；在运行结构层面，发挥政府的主导作用，鼓励非政府组织、企业、公民等主体积极参与，逐步构建“多元协作”的危机管理格局。

关键词：公共危机管理；发展历程；政府角色

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2012）03－0076－005

一、引 言

我国公共危机管理实践具有悠久的历史，特别是在自然灾害应对方面，通过长期应急管理实践已经积累了一些经验，总结了一些思想。但是，这些危机管理实践和思想尚处于自发状态，还不是现代意义上的公共危机管理。现代意义上公共危机管理在我国起步较晚，其发展源于社会风险增多和危机事实频发，正如安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中所描述：“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人炸，全球经济交流的崩溃，以及其他潜在的全球性灾难，对我们每一个人都勾画出了一幅令人不安的危险前景。”［1］ 当代世界已经进入风险社会，公共危机管理已然成为现代政府治理的题中应有之义。

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，而且正处于经济社会转型期，各种社会危机、频发，公共危机管理必然成为我国政府不可或缺的重要职责和必备能力。“公共危机管理主体是一个复杂结构，包括政府系统、企业、公民和各种非政府组织，其中处于主导地位的是政府。”［2］63 随着市场体制的完善和公民社会的发展，政府与其他主体之间的关系处在不断调试状态，政府在公共危机管理中的“主导地位”还存在着多种不同的形态，也就是说，目前我国公共危机管理中的政府角色定位尚处在重塑阶段。因此，我们以政府角色为切入点，通过观察分析我国公共危机管理发展历程总结归纳政府角色的嬗变规律，并以此为基础，厘清政府与其他管理主体之间的关系脉络，定位公共危机管理中的政府角色，重塑危机管理中政府角色。

随着国家权力分化和政府能力提升，政府在公共危机管理中的职责日益清晰，政府角色不断调适、逐渐成熟。第一个阶段，政府是危机管理中的“全能者”，是公共危机管理的绝对主体，即政府处于领导核心地位，企业、非政府组织以及公民等主体被置于被动的配合与执行地位。第二个阶段，政府是危机管理中的“领导者”，“只有政府才能具有如此强大的控制力量，才能动员各种资源和社会力量”，［3］24 有效预防、及时控制和消除各种突发公共事件的危害。但是由于政府能力限制和职权约束，需要把一些权力让渡于广泛存在的各类社会组织以及公众，让他们发挥积极的作用。第三个阶段，政府是危机管理中的“协调者” ，政府积极吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协调形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的“多元协作”结构。

二、公共危机管理中政府角色定位

政府角色是政府在公共危机管理中一种制度化的行为模式，它在政府与其他主体的关系和互动中体现出来，通过政府在危机管理主体结构中的权责边界来定位。我们可以通过考察政府与市场、政府与社会之间的关系来定位公共危机管理中的政府角色。

（一）政府与市场的关系

从本质上讲，政府与市场之间的关系是社会分工的一种体现。“政府与市场各自发挥其功能和作用，并随着社会政治经济条件的变化沿着自己的轨迹而发展。”［4］ 政府与市场之间常常表现为一种互补关系，通过发挥市场的作用来纠补“政府失灵”，通过增强政府的作用来弥补“市场失灵”。危机管理中的政府角色也是在这种互补关系中体现出来的。

一方面，通过市场参与来提升政府危机管理能力。市场的参与既可以提升政府处理危机信息的能力，也可以增强政府危机政策的灵活性，避免政府在危机管理中“缺位”或“越位”。在突发事件中，企业也承担着经济的、法律的、道德的以及慈善的责任，而且广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。另一方面，政府还需要对危机管理中的市场参与行为进行引导和约束。市场自身的缺陷和市场发育的不完善会导致危机管理中集体性的非理，比如在危机救援中有些企业哄抬物价、捐助的物资以次充好等。这就要求政府在公共危机中适时转换政府与企业之间的关系，依法对企业进行管理。但是，无论是政府还是市场都会不可避免地出现失灵现象，政府与市场的同时使用还不足以解决公共危机管理中的困境，这时候就需要寻找“第三只手”——社会，来完善危机管理的主体结构。

（二）政府与社会的关系

在危机管理中，政府与社会的关系存在两种形态，即应然关系和实然关系。应然层面，应逐步实现由“权力本位”向“权利本位”的转变，在危机管理中“需要通过法律的形式保障人民群众对公共产品的共享权利。一方面通过法律限定公共产品供给主体的权力；另一方面保证权力行使要遵循法定条件和法定程序，并建立相关人员的责任追究机制”。［5］ 公民和非政府组织有序参与、协调合作，实现政府与社会良性互动，降低危机管理协调成本，提高危机管理的能力和绩效。在实然层面，“权力越位”导致“权利克减”。危机管理中表现为非政府组织缺乏独立性。首先，从产生来看，政府对非政府组织实行严格的“双重管理”制度，非政府组织一方面要在民政部门登记，另一方面还必须找到一个对应的“业务主管部门”，这增加了非政府组织运行成本。其次，从运行来看，政府与非政府组织之间协调分工不明确，政府过多地干预非政府组织的危机管理工作，限制了非政府组织的发展空间。

我们通过厘清公共危机管理中政府与市场、政府与社会之间的关系，明确危机管理中政府角色定位。政府本身应该是公共危机管理的“参与者”，因为政府能力的限制和政府体制的约束，危机管理中的政府已经不是“全能者”；由于市场发育不完善、社会发展不成熟，政府在危机管理中仍然处于“主导者”地位。但是随着市场和社会的不断发展，政府的“主导者”角色日益向“协调者”角色过渡。也就是说，目前公共危机管理中政府扮演着“主导者”和“协调者”的双重角色，而“主导者”的角色日益淡化，“协调者”的角色日益凸显，这代表了公共危机管理的发展趋势。