企业R&D预算软约束与政府R&D投入制度改革

摘要：源于研究与开发（R&D）特征的道德风险型软预算约束，与源于沉没成本的非道德风险型软预算约束，使政府资金配置存在低效率。在硬化企业R&D预算问题上，政府资金投入方式改变是关键，即政府资金多主管部门分散投入的点对点式，到基于投资平台的点对面方式的转变，是政府资金投入制度的一次重要改革。

关键词：R&D；预算软约束；政府资金；企业

中图分类号：F830.592 文献标识码：B

2009年国家财政科技支出为3 224.9亿元，在2005年的基础上翻了一番；财政科技支出的增长速度首次快于国家财政支出的增长速度。科技支出占财政支出的比重由“十五”期间的38%提高到2009年的42%，但全社会R&D总经费中来自政府的比重（234%）仍然偏低，且持续多年下降，不仅低于绝大多数OECD国家，而且低于一些发展中国家，位列全球第35位（科学技术部发展计划司，科技统计报告，2010年第25期）。

目前，我国正处在经济转轨时期，作为R&D活动主体的企业，获得政府资助是一个相当重要的经费来源，但总体上R&D投入不足是我国企业R&D投资的普遍现象。按照匈牙利著名经济学家科尔奈的分析，软预算约束表现为企业的“投资饥渴症”（科尔奈，1979）［1］，而企业的无限R&D投资需求势必造成大量的资源浪费，导致资源配置扭曲。在R&D软预算约束下，企业R&D资金的政府投入主要实行点对点（主要以项目申请方式支助）的直接扶持方式，又存在着企业选择标准难、覆盖范围小、资金不能收回及政府既是“裁判员”又是“运动员”，易产生寻租行为等问题。在这一框架下，探讨企业R&D软预算约束的形成机制，寻求导致R&D软预算约束的原因，进而针对各种形成原因，采取行之有效的硬化预算约束方式，对促进企业R&D成功，提高R&D效率，具有重要的应用价值。

一、文献综述

科尔奈提出的软预算约束概念在经济学中到了广泛应用，主要分为两大研究领域：软预算约束的成因分析和软预算约束的后果分析。成因分析概括为两类：一类是外生性解释，基于“父爱主义”、“政治目标”、 “政策性负担”、产权、寻租等角度所做出的解释；另一类是内生性解释，特定信息结构和激励相容条件下支持体与预算约束体博弈而形成的一种纳什均衡。目前，没有模型能够概括软预算约束的全部特征，但是科尔奈等（2003）［2］对于软预算约束外生性解释的内生化工作使我们意识到，有关软预算约束的好些成因分析其实是可以进行更加一般化的理解的。

具体到R&D资金配置中的预算软约束行为，Haizhou Huang，Chenggang Xu（1998）研究发现，在多投资者融资情况下，合作方利益冲突等可以在事后发现，并在投资项目不好时将其终止，对于单一的投资者融资（如内部融资）而言，这种作用却不存在，如果R&D不是高度不确定的，投资者应选择内部融资［3］。Haizhou Huang、Chenggang Xu（1998）还研究了在R&D投资风险高度不确定时，预算软约束问题怎样造成了相对低的经济增长情况，认为预算软约束的后果是坏的R&D项目得不到中止，R&D项目的风险水平被推高，投资者更少地选择R&D，同时经济增长率降低［4］。姜彦福、张帏、孙悦（2001）认为在企业内部进行R&D较难实现严格的事后筛选机制，为了解决这一问题，大企业通常将部分R&D工作放在外部进行［5］。唐文雄（2001）分析了预算软约束对企业集团R&D体制选择等方面的影响，提出了建立完善监督体系的对策［6］。

政府资金是技术创新资金的重要来源，较多研究包含在企业融资特性及融资约束中，单独的研究还不多。张青等人（2006）对上海市政府科技投入的研究认为，政府的科技投入存在冗余［7］。梁桂（2009）认为，创新基金作为一项政府专项资金，与市场机制协同，弥补市场失灵发挥政府资金的杠杆作用［8］。周春慧（2010）介绍了北京市政府资金引导知识产权质押融资体系的建立与发展的经验做法［9］。吴建环、席莹（2009）研究认为对东部以及东北经济相对发达地区要适当减小政府资金的投入比例，同时鼓励增大企业资金的投入比例；而对中部和西部一些经济发展相对落后的地区，要充分给予政策上的支持，增大政府资金的投入比例［10］。李永、李新运（2009）认为合理利用科技投入体系中的杠杆作用，消除挤出效应所带来的不必要的阻碍，是今后科技与经济关系研究的一个热点［11］。

总体上看，政府资金对扶持企业技术创新的重要性毋容置疑，无论加大投入观点还是减少投入观点，还缺乏路径依赖研究，特别是针对R&D软预算约束下的政府资金配置问题研究不多。从市场取向原则看，政府资金仅是发挥引导作用，如何引导即政府资金扶持企业自主创新能力提升的路径问题，无论从理论上还是实践上均需探索。

二、企业R&D软预算约束的表现与动因

（一） 企业R&D软预算约束的表现

1．源于R&D特征的道德风险型软预算约束。R&D主要带来科技价值，所面临的风险在技术创新过程中是最大的，包括技术、市场、收益和环境等方面的不确定性。一般而言，初始R&D投资不能产生现金流；项目投资成本、收益及R&D完成时间具有高度不确定性；R&D投资部分或完全不可逆； “惜贷”与“惜投”行为是一种硬约束。但政府的无偿资助、贷款贴息、补助资金、保费补贴方式支助企业R&D,可以对其他投资主体产生一定的诱导效应，因为R&D成功后的政府投资收益为企业与其他投资主体分享。作为公共资源的管理人，政府极易在技术创新投融资过程中采取两种截然相反的极端行为：

一是具有行政干预倾向的行为。这主要是政府出于维护纳税人的利益、保障资金的安全等方面的考虑，采取财政拨款直接地或通过相关基金等的引导间接地介入到技术创新投融资过程中，并在投入资金后对企业的技术创新活动进行严格监管，甚至对技术创新活动进行直接行政干预，最终在技术创新活动中体现出不同程度的行政干预倾向。而这种行为可能会“剥夺”技术创新主体的主观能动性，从而对企业的技术创新活动造成负面冲击。

二是具有投资随机性，甚至主动制造寻租机会的行为特征。由于政府在收集及处理技术创新及其投融资信息方面与其他投资者相比并无多大优势，有时甚至因为官僚作风的存在使得效率更为低下；同时，由于政府拨款者或政府投资基金的管理者与这些公共资源之间没有直接的厉害关系，在运用来源为税收的公共资源时，拨款者与基金管理者等在决定资金投向时往往不能做出最佳选择，极易产生一种随机投资的行为倾向；甚至于部分人――拨款者与基金管理者因为权利控制期间的博弈是非无限次的，因而可能为了一己私利刻意制造寻租机会，而将资金投向一些高风险但无发展潜力的技术创新项目或重复盲目投入，最终某些发展潜力大的技术创新企业却因得不到政府资金的支持，发展受到严重制约。

综上，源于R&D特征的道德风险特征表现在，企业一旦形成软预算约束期，就会产生各种致使企业R&D效率低下的道德风险行为，如R&D资金总体短缺而又对R&D重复盲目投入情况，由此造成的专利质量不高、同行业无序竞争、产业竞争力弱的状况等。

2．源于沉没成本的非道德风险型软预算约束。沉没成本是指投资承诺之后，在退出时不能得到补偿的成本。它并不仅仅是一个会计成本概念，更是一个经济成本概念，从而可以看到隐性成本的沉淀程度，远远超过显性成本的沉淀程度(汤吉军, 2008)［12］。沉没成本影响投资者决策的机理十分复杂，如现实中经常出现项目前景黯淡，但依然被不断注入资金，这样做的原因是在该项目中已经投入了大量的资金即发生了大量沉没成本。由于投资者的再投资行为是事后的，属于个人行为，项目经营方不具有相关信息，往往难以形成投资者是否会软预算约束的预期，因而也难以产生持续的道德风险行为，即企业方尽管也产生道德风险，但不会出现第一种表现中的因政府R&D资金投入制度使企业形成了较为稳定的软预算约束期的情况。

（二）企业R&D软预算约束的成因分析

根据优序融资理论，公司的新投资应该基于信息不对称程度，首先是用未分配的利润进行投资，然后是安全债务，接着是风险债务，最后是股权。我们假定企业R&D融资基本遵循这一理论，但政府注资属于安全债务型，只不过以无偿拨付为主，银行贷款属于风险债务，风险投资家投资获得的是股权。为简化模型，本文主要对企业家、政府之间的行为预期进行分析。

政府要决定是否对企业家提交的项目进行投资，在时刻0时，企业家知道自己的项目质量，而政府不知道，但知道项目质量λ的分布这一共同知识，λ服从0-1分布。

假设政府的目标函数为S(e1,e2,I1,I2),其中e1、e2分别表示企业家在时刻1、2的努力程度，I1、I2分别表示政府时期1选择的投资水平和时期2选择的投资水平。构建模型的时序如下：

在DM(1995)基准模型中软预算约束是一种“事前无效，事后有效”的现象，这说明投资者行为事前事后不一致。这是经营管理中经常遇到的现象，因为决策信息不是最充分的，随着具体条件的变化，决策者无法坚持事先给出的最优决策，即决策的信息结构发生变化之后，投资主体进行了相机抉择，相机决策的具体表现为对坏项目进行了再投资，即软预算约束。相机抉择下的坏项目投资，表现是复杂的，如企业在时刻0时，项目类型的分布λ是共同知识，但是政府和企业家都不知道项目具体类型。只有当企业投资进行了一个阶段后（企业投资先动），企业家才会知道，而政府不知道，如果企业为了弥补沉没成本，不想终止前景不太看好的项目，向政府部门报喜不报忧，企业仍然获得政府注资，使坏项目得已再投资。

三、企业R&D软预算约束的经济后果与政策建议

（一）企业R&D软预算约束的经济后果

1．降低了资金的配置效率。政府主要以项目形式直接支助企业是一种点对点模式，存在着企业选择标准难、覆盖范围小、资金不能收回及政府既是“裁判员”又是“运动员”，易产生寻租行为等问题，极易产生坏项目也获得政府资金支助。软预算约束的发生导致资源利用的低效率及社会福利的损失，如低水平的R&D导致有限的R&D资金极度稀缺，导致企业之间的恶性竞争，导致政府资金难以产生杠杆效应。

2．增加了各级政府的财政压力。资金，一直是企业发展中的主要瓶颈之一，政府非常注重解决这个问题。多年来，从中央到地方各级政府都设立了多种支持高技术产业发展的基金、专项资金，有针对性地对企业的发展提供资助和扶持，包括科技部的863计划、火炬计划、企业科技创新基金，信息产业部的电子信息产业发展基金、发改委的产业化专项、财政部的一些特殊专项及其他部委的重大科技专项等；各级地方政府为了促进区域产业发展，也相应设立配套资金，引导产业发展。由于创新项目的不确定性比普通项目更大，对创新项目的投资也与对普通项目的投资不同。对于创新项目而言，很重要的一点就是如何能够尽早了解项目信息，在项目运行不佳的时候及时停止项目，否则，在不对称信息下，不断追加对项目的投资就会导致创新项目的软预算约束。且政府资金的无偿使用与政府审计成本的叠加，给各级政府财政带来了很大的压力，同时也形成了一定的财政风险。

3．弱化了闲散资金提供者的风险意识。尽管R&D软预算约束下的政府资金难以产生积极的杠杆效应，但基于政府的公信力，对风险投资家、信托、担保公司、商业银行等投资主体有一定的引导作用，同时，由于政府资金的无偿投入，在R&D成功并产生收益的情况下，这些投资主体会分享政府资金产生的收益，这在一定程度上弱化了闲散资金提供者的风险意识，对改变“惜贷”与“惜投”行为有积极意义。但由于R&D软预算约束的存在，使坏项目得以再投资，又会加剧R&D资金短缺。

（二）政策建议

硬预算约束是市场经济运行的必要条件之一。在硬预算约束问题上，转轨经济学存在两种主要的观点,即华盛顿共识和渐进――制度观点。华盛顿共识认为，硬化预算约束是一个外生的政策选择，是一个随时可以引入的政策变量，实施与否取决于改革者的改革意愿。在华盛顿共识看来，软预算约束的决定权完全在政府的手中，政府可以通过认识的提高而一夜之间实现预算的硬化。而对于渐进――制度观点的经济学家来讲，硬化预算约束是经济制度选择的内生变量，硬化预算约束与承诺的可信性相关，硬化预算约束是为此目标而引进的一系列制度共同作用的内生结果［13］。这两种观点是强调了硬化软预算约束这一问题的两个方面：改革态度与改革行动。在硬化企业R&D预算问题上，本文认为政府资金投入方式改变是关键，即政府资金多主管部门分散投入的点对点式到点对面方式的转变是政府资金投入制度的一次重要改革。

1．政府R&D资金投入体制的基本模式。企业的点对面的政府资金介入模式是基于投资联盟平台的风险分担理念设计的，是为了实现投融资关系中各方福利的优化，风险与收益配置更趋合理，基本结构如图1所示。此模式还存在商业银行点对面的资金注入方式。模式的核心是信托将企业技术创新融资需求打包发行债券，信托公司发行两种债券，一是低息长期债券，一般由政府购买，主要针对种子期。另一种是融资类的信托理财产品由银行购买，一般针对技术商业化阶段和产业化阶段。担保公司只对银行购买的债券担保，所对应的资金是企业的中短期融资。此时的政府资金是以政府的公信力发挥了引导作用，可吸引风险投资者的介入和一般民间资金通过购买银行的理财产品介入。风险投资家实行点对点投资，获得是股权，在种子期投入还是商业化阶段投资完全取决于风险投资家的理性预期。

2．政府资金引导作用机制发挥的环境与条件。该模式成功的关键是对企业的筛选，信托公司与担保公司有评估优势，即由信托公司联合担保公司对提出申请的企业进行评估。评估的基本前提是符合国家产业发展政策，具体标准总体上分为技术创新前期阶段的R&D投入和后续的商业化阶段，具体的筛选指标有待研究。同时，为减少不同投资主体对企业信息搜集成本，也进一步弱化“惜投”行为，还应完善企业成长期的信息共享数据库与社会信用专业评价。

四、研究展望

第一，政府R&D资金投入依托平台①，降低了企业家道德风险，同时，担保公司、信托投资公司、风险投资机构在项目评价方面更具优势，可降低坏项目再投资的概率，从而硬化R&D预算。

第二，将企业技术创新融资需求打包发行债券，兼顾了不同投资主体行为特征，能够实现投融资关系中各方福利的优化。商业银行运用结构性金融产品融资投资，不仅吸收了民间资本的介入，也由于避免了直接与企业点对点的贷款，改变了“惜贷”行为。政府低息长期资金的注入，促进了担保机构与风险投资家的投资行为，同时提高了硬预算约束度。

注释：

① 由于技术创新涉及面广，首先，我们不是强调大一统的科技经费管理部门，世界各主要发达国家也没有成立这样的部门；其次，企业作为R&D资金配置的主体，其投入重点应是试验发展，侧重于产品开发、新技术的市场开发等，政府R&D资金对此的投入是有偿的，目的只是发挥政府资金的杠杆作用，侧重政策引导类资助，对于基础共性技术的研究、公益性研究，政府R&D资金的投入以无偿形式为主。所以，本文不是主张政府R&D资金投入搞一刀切。

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