乡村食品药品监管策略刍议

四川省农村食品药品监管现状及存在的主要问题

1.目前，四川省县级行政区划单位中仅有20个设置了药检所，已经设置的也存在检验检测设备落后、技术人员业务水平不高、检验能力较低等诸多问题。县级药检所药品检验能力不能满足农村药品监管需要，县级药检所的检验能力建设亟待加强。2.行政相对人多范围广与监管力量相对薄弱的矛盾突出。四川省农村幅员辽阔且多为山地、高原和丘陵，农村人口居住地分散。以现有农村基层食品药品监管力量计算，人均监管面积194.2平方公里，人均行政相对人为102.7家，每10万人口监管人员仅仅5.57人。尤其值得注意的是，四川省现有县及县以下专职餐饮监管人员仅有1081人，平均每个乡镇监管人员仅为0.24人。以广元市青川县为例，在该县未对食品药品监管机构做出改革之前，县食品药品监督管理局仅有11人，却承担着面积3216平方公里、25万人口、36个乡镇268个行政村、3140个行政相对人的监管任务，每10万人口监管人员仅仅4.4人，人均负责293平方公里和285户的监管任务，艰难地承担着当地食品药品安全任务。由于监管工作人员少，监管工作面广量大，工作难度可想而知。因此，面对庞大的行政相对人和监管范围，监管力量薄弱已成为农村食品药品安全监管的“瓶颈”。3.用于保障农村食品药品安全的监管工作的经费不足。近年来，中央和地方各级政府高度重视食品药品监管工作，不断增加财政投入，监管经费逐年增加，有力地支持了食品药品监管工作，确保了食品药品监管工作的正常开展。但是，由于农村存在地域较广、村落分散、行政相对人点多面广的特点，特别是承担餐饮监管职能后，目前的食品药品监管部门专项经费远远不能满足监管工作的需要。经费制约了监管工作的开展，餐饮监管范围也只能限于乡镇政府所在地以及交通主干道的餐饮单位，不能深入到行政村，农村餐饮监管存在很大的空白。在药品监管方面，虽然县级药品监管部门的基本工作经费可以得到保证，但只能对乡镇以上的地区进行监管。对于乡镇以下的地区，完善监管网络、强化监管网底的“两网”建设工作经费十分有限，导致农村协管员、信息员作用不能充分发挥。更有一些地区缺乏维持监管网正常运行的通讯和交通经费，基层药品监督网建设未形成长效机制。4.农村食品药品监督缺乏有效的技术支撑。目前四川省仅有20个县设置了县级食品药品检验机构，已经设置的也存在检验检测设备落后、技术人员业务水平不高、检验能力较低、不能适应农村药品监管工作需要等诸多问题。调查结果显示，目前县级药检所药品检验能力不能满足农村药品监管需要，县级药检所的检验能力建设亟待加强。另外，农村食品安全检测手段也比较落后。用于食品安全检测的设备设施配备不完善，有的甚至连基本的检测设备都没有，监管人员只能凭肉眼、凭经验对市场上的食品进行简单的外观、包装、有效期、索证索照进行检查识别，对于食品添加剂是否符合国家规定，食品的成分、含量是否符合食品质量安全要求，食品的卫生指标是否合格都无法现场检测，不能对出现的食品安全问题进行有效的检测和及时的处理。5.“两网”建设中设置的协管员和信息员作用有限。随着农村“两网”（药品监督网和供应网）建设工作的不断深入，四川省所有行政村都已经聘用了农村药品协管员和信息员，但其作用并未得到充分发挥。原因在于这种模式并没有真正得到制度性支撑（如制度性经费支撑）。农村药品协管员和信息员普遍属兼职义务性质，没有明确的职位，没有相应的合理报酬和待遇，行政管理权不在药监部门，对他们缺乏考核约束力，责任意识难以真正建立。而且其文化素质和法律素质较低，县级食品药品监管部门对其培训难以落实，培训效果也不明显，造成协管员、信息员对药品监管知识掌握不够全面，不能及时发现药品管理中存在的问题，举报和协查作用没有很好发挥。6.食品药品监管执法人员缺少专业知识背景。依法行政是政府机关行使行政权的重要手段，作为食品药品行政执法主体的执法人员，不仅应该具有一定的食品药学相关理论，还应该懂得行政法律知识。虽然四川省农村监管队伍中法律专业所占比例不是很低，但实际上系统学习过食品药品专业知识以及相关的行政法律知识的人员很少，工作中主要凭借平时积累的经验。而后期专业培训大多形式和内容雷同，导致处理问题的方式和方法过于机械和单一，这不利于对突发事故的调查处理。这些使得监管人员难以一眼看出问题症结所在，难以取得实质性证据材料，对一些是似而非的问题不能找出合适的法律依据，或者因处理方法不符合法律流程和法律依据而留下行政风险。四川省农村食品药品监管作出的有益探索及取得的主要经验为有效解决食品药品监管面临的难题，四川省各地都在积极探索如何建立覆盖城乡的食品药品安全机构与运行机制。四川省达州市达县、眉山市青神县、广元市青川县都在乡镇或片区以不同形式设立了监管机构，并在食品药品监管领域有效地开展工作，对比全国各地创新试点的情况，四川省的“青川模式”尤其值得借鉴。“青川模式”是在在监管实践中做出的有益探索，具体概括为“2+3模式”。其中“2”是指在县级和乡镇两个层面构建完善的监管体系，分别落实县、乡（镇）两级政府责任；“3”是指在县级层面，强化监管功能，新建稽查、检验和不良反应监测三大机构，在乡镇层面，构建监管网络，在本县三大高速出入境所在的乡镇新建3个片区食品药品监管所，加挂食品药品稽查大队牌子。青川县有36个乡镇，每个片区所管辖12个乡镇。这6个新建立的监管机构均为县局直属单位，按照职能依法履行具体的食品药品监管责任。“青川模式”的成功实践，为地方政府加强食品药品安全监管作出了表率，为农村食品药品安全监管体制机制建设提供了借鉴的蓝本，这主要得益于县级党委政府重视、监管部门主动争取与协调、其他部门配合、创新机制和管理手段、方法具有可操作性。

加强四川省农村食品药品监管工作的对策建议

1.现行食品药品监管实行地方政府负总责、分级管理体制。各级地方政府要真正担负起食品药品安全工作重任，发挥负总责的作用，将部门行为上升为政府行为，切实将农村食品药品安全工作纳入各级政府为民办实事的重要内容，纳入基层党组织和农村基层组织的重要职责，纳入各级政府的年度考核目标。2.优化整合政府组织资源，保障农村基层监管力量。各级政府应突破体制限制构建新平台，加强农村食品药品监管的支撑体系建设。因此，建议优化整合政府在农村地区现有的组织资源，如乡镇工商、卫生、计生等监管执法资源，积极探索设立农村基层的下设机构。3.巩固农村“两网”建设成果，加大政策和经费支撑力度。各级政府应重视农村“两网”建设，将“两网”建设纳入本级政府年度工作目标管理。在经费渠道上，将“两网”建设经费列入当地财政预算，保证政府每年下拔“两网”专项经费。同时，建议将“两网”建设经费融入到“新农合”项目中去。4.严把进人关口，提高农村食品药品安全监管队伍整体素质。监管人员的数量和质量的保证是完成监管任务的重要条件，建议采取以下方法提高农村食品药品安全监管队伍的整体素质。一是各级食品药品监管机构尽可能压缩组织内的行政和后勤管理人员，精简非必须人员，将名额用于一线的食品药品安全监督人员的招考，充实一线的监督力量。二是严把新进人员“入口关”，积极招募新人，且招募应有利于改善组织人员知识结构老化的问题，使组织更有朝气，更有冲劲。三是选择优秀人员，参照矩阵式组织结构成立食品药品应急突发事件处理小组，小组成员平时在各自的岗位上工作，有食品药品安全事故出现时，马上投入应急突发事件处理小组工作。四是采取多种方式学习和加强教育培训，不断提高监管人员素质和行政执法水平。五是制定基层执法人员素质指导意见，完善人员考核与管理。5.完善检验监测机构，强化农村食品药品安全监管的技术支撑。鉴于目前农村食品药品监督缺乏有效的技术支撑，各级政府要增加这方面的投入，积极设立和完善县级食品药品检验所和药品不良反应监测中心，并使基层监管机构能尽快配备必要的检测设备和仪器，构建快速定性检测、定量检测并重的检测体系，建立贴近农村、贴近市场、就地就近快速检测网络，将食品药品监督检验工作向农村基层地区延伸，以适应繁重的检测工作需要。6.突出重点和薄弱环节，加强农村食品药品安全监管。监管机构要全面梳理排查农村食品药品安全监管薄弱环节，摸清监管底数，集中力量开展综合整治行动。建立假冒伪劣食品药品供货商黑名单制度，完善市场退出机制。规范农村食堂监管，积极协调卫生监督、教育等部门，定期对食堂从业人员进行培训，对学校食堂实行量化分级管理。7.加大宣传力度，建立健全社会监督网络。提高农民食品药品安全意识，应建立宣传教育先行的工作机制，加大宣传力度，增强科普宣传的针对性。食品药品监管部门可以协调和组织相关部门成立宣传队，利用各种机会向农民发放有针对性的宣传材料，普及食品药品相关法律法规，提供相关咨询，教会农民一些食品药品安全常识。广泛发动群众，调动社会各界和广大农民积极参与到食品药品监管工作中来，营造“食品药品安全，人人有责”良好舆论氛围。

作者：王振平 於红焰