加强政府绩效管理和行政问责工作的思考

党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度”。加强政府绩效管理和行政问责工作是新时期做好纪检监察工作的现实需要，笔者以为加强政府绩效管理和行政问责工作根本是提高法制化，核心是提高科学化，基础是提高透明度。

一、加强政府绩效管理和行政问责工作根本是提高法制化

当前，我国的政府绩效管理和行政问责工作正处于起步阶段，法制化水平不高。从政府绩效管理工作来看，我国的政府绩效管理尚未全面推开，政府绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。没有相应的法律、法规作为制度保障，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化，导致各级政府的绩效管理往往带有一定的盲目性和随意性。不少地方政府绩效评估是否进行取决于领导人的个人态度，具有很大的不确定性。而不同领导的不同偏好又给连续性带来巨大影响，增加了评估规范化的难度，直接影响评估的科学性。从行政问责工作来看，国家层面目前对于行政问责大多只是做了一些原则性的规定，并没有制定相应的实施细则；地方层面的法律规定更是内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，显得比较混乱，导致在实际工作中难以执行，成为阻碍行政问责制发展的一大障碍。由于缺失统一、具体的规范，各地在实践中掌握的尺度、范围和处理结果不尽相同，轻重失衡、前后不一，使行政问责一直处在争议的风口，很大程度上抵销了问责制所应有的政治效果和社会效应。2009年6月30日中办、国办下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对党政领导干部问责进行规范，标志着行政问责逐步走上法制化、规范化的轨道。但同时也必须看到，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》还有很多不完善的地方，如问责方式怎么适用没有进行具体规定。因此，当前加强政府绩效管理和行政问责工作当务之急是提高法制化水平，要以立法的完善推动政府绩效管理和行政问责工作的规范化和制度化。要加快政府绩效管理的立法，将政府绩效管理的原则、主客体、内容、程序、方法用法律形式固定下来，改变长期以来我国政府绩效管理都是由政府发起和实施的，即绩效考核的范围和标准由政府确定，绩效评估由政府主导,评估结果的使用由政府说了算，最终政府绩效管理变成了政府内部的管理，保证政府绩效管理的权威性和规范性。

二、加强政府绩效管理和行政问责工作核心是提高科学化

当前，我国政府绩效管理和行政问责工作科学化程度不高，影响了政府绩效管理和行政问责工作开展。从政府绩效管理工作来看，由于对绩效管理的内涵和外延认识不一，对绩效评估的内容界定不清，无法建立一套完整的政府绩效评估的指标体系和方法。目前我国政府绩效评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，表现在内容上就是片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，过多地强调经济总量的增长要求，缺乏对社会、资源、环境等多领域效益的考虑，致使地方政府普遍存在只求速度，不问效益和质量的行为倾向；表现在方法上，大量采用定性评估，如“领导重视”、“满意程度”、“规范程度”等，而较少采用定量指标。从行政问责工作来看，由于历史等原因，我国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重，责任划分模糊，当前行政体制中权责不清而导致的问责不明是行政问责不完善的主要表现之一。一个地方出了该问责的事，到底需要几级政府来承担？官员具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任？这些问题都有很大的不确定性。同时目前的行政问责范围过于狭窄。综观近几年来备受关注的问责事件，我们不难发现其问责更多的是局限于出现重大安全伤亡事故领域，而对于公共官员在集体决策、用人失察、自身品行不当等方面的过错却鲜有被问责。为此，加强政府绩效管理和行政问责工作要提高科学化水平。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行适度分离的要求，积极推进政府部门之间职能调整和运行机制改革，科学设置政府的组织机构，减少机构重叠与职能交叉的问题。要规范行政问责的事由和情形，采取定性和定量相结合的办法，对什么事该问责，什么事可以免责作出明确规定。对于某个需要问责的情形采取哪种问责方式，要作具体规定。

三、加强政府绩效管理和行政问责工作基础是提高透明度

随着社会开放程度的日益扩大，信息化、网络化给政府办公提供了便捷的途径也带来巨大的挑战，这也为加强政府绩效管理和行政问责工作提供了良好的机遇与挑战，要求绩效管理和行政问责工作必须提高透明度，保障公民的知情权、参与权、监督权。从政府绩效管理工作来看，我国目前现有政府考核制度是一种粗线条的制度安排，侧重定性的评估，考核中的随意性、主观色彩比较浓；考核主体仅限于政府内部，评估主体以官方为主，多数是上级对下级的评估，缺乏社会公众的评估，缺乏外界监督，特别是缺乏由专家、学者和媒体组成的第三方的评估，透明度不高。同时政府绩效评估以后较少进行行政问责，以致干好干坏一个样。从行政问责工作来看，当前我国行政主导的问责体系中，关于官员复出的内容、程序等细化的法律法规极度欠缺，且缺乏公开性、透明性，弱化了公众对行政问责的信任感。行政问责以后一些问责领导干部悄然复出，或者异地升迁，引起了广大网民和人民群众的强烈不满，问责的制度性威慑大打折扣。如像山西黑砖窑事件中、三鹿奶粉事件中以及贵州瓮安事件中被问责的官员都先后复出，不但影响到政府的公信力，还暴露出行政问责在实际操作中存在着一定的制度漏洞。为此，加强政府绩效管理和行政问责工作要提高透明度。要按照全面推进政务公开的要求，把政府绩效管理、行政问责与政务公开结合起来。要大力发展电子政务，建立健全信息公开制度和完善的信息管理系统，充分保障公民的知情权、参与权、监督权。要加强公民参与政府绩效评估的制度化、程序化建设, 建立公开听证、民意调查、群众评议等形式，搭建公民参与平台。要对原有的政府绩效管理制度进行创新：由原来的只是内部考核，转变到面向社会进行公开评估；由原来的只是政府自我考核，转变到社会、市场主体评估与政府自我评估相结合；由原来考核过程的暗箱操作，转变到建立一套可为社会和市场主体掌握的公开评估指标体系；由原来政府对考核结果具有支配权，转变到社会和市场主体对评估结果具有决定权，评估具有权威性。对作出突出贡献、绩效显著的单位及个人，给予表彰、奖励；对绩效差的给予通报批评，并采取适当组织措施给予处理，促进政府绩效管理持续改进和提升。要强调信息公开，完善被问责官员的复出机制，避免党政领导干部被问责后使用及复出问题上的随意性。要建立信息公开系统，形成包括信息收集网络、信息定期机制、反馈机制、评价机制等在内的一体化“复出”信息体系。被问责领导干部复出要按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，不能“本地出错、异地为官”，原职级不变，待遇不降，否则难以起到应有的教育、警示作用。要根据其违法违纪的性质、应承担责任的轻重、思想认识的高低、个人德才素质和过去工作实绩的优劣等情形，区分不同类别和不同原因，作出合法、合理、合情的工作安排。如改任非领导职务、转任其他岗位任职、降低职务和级别、离岗培训、到企事业单位任职、自主择业、提前退休等，真正做到人尽其才。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。但一年之内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。