城管执法的公众参与之路

提 要 城管执法缺乏正当性、执法理念与社会普遍观念冲突、执法形象污化、执法监督机制缺位使得城管执法深陷困境，执法改革应当何去何从？引入公众参与正是对上述问题的回应。通过为城管执法提供正当性基础，理顺城管执法理念与社会普遍观念的关系，树立城管执法的正面形象，实现对城管执法的有效监督，公众参与成为城管执法走出困境的必由之路。

关键词 城管执法 执法困境 暴力执法 公众参与

中图分类号：C913 文献标识码：A

从2000年9月6日四川眉山县发生的21世纪第一起见诸媒体的致死案件到2010年河南省郑州市引发社会影响恶劣的，从2006年北京海淀区小贩崔英杰刺死城管李志强到2011年夏峻峰故意杀人案的悲剧重演，城管执法似乎像脱缰的野马一般在城市化进程轰轰烈烈的神州大地上横冲直撞，导致人祸连连。这是十四年前城管执法制度的奠基者们始料未及的。这项旨在提高城市管理效率、解决多头执法混乱的执法制度为何成了社会矛盾激化的典型代表，深陷谴责舆论的泥潭呢？

一、 城管执法困境成因解析

城管执法深陷困境，究其根源在于城管执法缺乏正当性、执法理念与社会普遍观念冲突、执法形象污化、执法监督机制缺位。

（一）城管执法缺乏正当性。

城管执法是行政机关对行政相对人私人自的强制性干涉，根据传统的社会契约政治理论，行使强制性政府权力的唯一合法基础在于社会合意。立法机关是社会合意的制度化，因此行使这种权力的正当性基础就在于立法机关的授权，但如果允许立法机关将其立法权像批发商品一样地授予行政机关，那么以上原则的实际意义会被架空。 因此行政机关应严格遵循具体、明确的立法指令以确保其行为的正当性。而《行政处罚法》第十六条并不是针对城管执法规定集中处罚权的，城管部门的设立并未经过全国人大的立法程序，而只是依据国务院的有关文件产生的。它执法的法律依据只是对原本授予工商、卫生、交通、规划、环保等部门执行的法律条文进行汇编，且这种授权极为宽泛，与明确具体的立法指令要求相去甚远。这种宽泛的权限授予方式实际上同授予立法权无异，国务院宽泛的授权导致了地方政府规章的出台，地方政府规章的宽泛授予城管执法机关自由裁量权导致了城管执法机关的进一步“立法”，比如2009年引起社会热议的《城管执法操作务实》就是此种宽泛授权的产物。这样的立法不清不仅不能为事故频发的城管执法制度立身正名，还成了纵容的帮凶。

（二）城管执法理念与社会普遍观念冲突。

城管执法理念源自对“秩序美学”的追求，这一理念对城管人员心理产生了两项暗示：其一，摊贩、乞丐等执法对象的行为是对城市秩序的破坏，有损市容市貌的美观。其二，执法对象是体制的局外人，是权力基于自身的美学秩序和利益所支配的客体，这一权力支配过程，无论是体现在“管理”还是“处罚”上，都是单向的，所以摊贩对城管队员不具有反向约束的能力。正是基于这种心理，有些城管人员在“执法”时获得了内心的暗示和支持，采用了暴力手段以达成管理目标。

但是社会观念认为，贩夫走卒，自古有之。这样的小农经济传统使得社会公众认为摊贩应该具有摆摊经营的权利。另一方面，摊贩们多由城市化进程中涌入的贫苦农民、国企改革中下岗的城市贫民构成，不幸的生活遭遇和艰辛的生活条件使得他们成为社会公众眼中的弱势群体。而社会公众对他们怜悯同情的同时也自然而然对他们的“敌人”――城管难有好感。事实上，摊贩管理中暴力冲突并不一定全都归责于城管的肆意妄为。作为城管执法对象的底层贫民，由于其文化程度不高、理性观念有限、生存压力所迫，在矛盾产生时他们容易失去理性，采用暴力对抗的形式。但基于社会普遍观念对城管执法的排斥，人们容易臆断城管执法应当承担全部过错。“人们的观念就是人们的眼镜” ，抱持这样观念的公众容易带着有色眼镜看待城管，这使得这些以血肉之躯维护市容市貌的城管们就在道德上成为了弱势群体，深陷谴责舆论的漩涡。

（三）城管执法形象污化。

近年来，网络媒体常常以为噱头大肆宣传以吸引网友眼球。在百度上搜索“城管打人”，会有210多万个检索结果，囊括文字、图片和视频。2011年5月，首份“城管网络形象分析报告”公布，该报告选取的2010年与城管相关的180条新闻中，负面报道占44.2%，正面报道和中立报道则分别为32.6%、22.7%。而根据报告的分析，城管的负面新闻更容易被网络媒体转载，其相关报道量达696条，占总相关报道量的40.16%，多于正面和中立新闻的26.6%、33.24%。其中，与暴力相关的新闻是城管负面新闻的主要来源，占负面新闻的65%。 在腾讯网的一项“你如何看待中国城管”的网络调查中，更是使用了“一群暴力狂、没人性的家伙”、“执行工具体制的牺牲者”等选项，而调查结果显示超过85%的人选择了这两个选项。认为城管是“一群暴力狂、没人性的家伙”的网友接近60%。网络时代，信息在传递过程中的扭曲屡屡发生，如之前引发轩然大波的《昆明30余名城管打死17岁少年》、《城管大队长杀死情妇》等新闻都与城管无关，还有网络上盛传的城管打伤老人的照片也证明是高空坠物的受害者，许多莫须有的罪名在媒体宣传、网友转载过程中都强加给了城管。

上述事实反应了城管执法之不得民心，固然是因为城管执法中有失范行为，但是网络借社会普遍观念对城管的刻板印象而添油加醋才是致使城管执法形象污化的关键所在。?在这场没有硝烟的战争中，网络的放大效应、不真实报道对抗不善于“声誉管理”的城管部门，城管执法被笼上了层层阴云，致使“城管”二字一出口便遭人唾弃。 负面形象越描越真，舆论谴责愈演愈烈。

（四）城管执法监督机制缺位。

2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》指出“试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。”各省纷纷出台实施意见，并进一步明确“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法机关，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”

城管执法机关由此成了地地道道的“地方部队”，这实际上这导致了城管执法监督机制的缺位，致使“以权力约束城管权力的有效机制远未建立” 。

一方面城管执法缺乏中央主管部门约束，其暴力执法的行为虽然引起公愤，但得不到中央层级的重视予以有效遏制。分散于各省市县的城管部门，由于其行为影响缺乏积聚效应，不能得到全面的认识统筹，即使某地城管执法机关受到制裁处罚也不能对其他地方城管产生足够的威慑力，由此缺少纵向监督的城管执法机关暴力执法也就得不到有效纠正。

另一方面，作为“地方部队”的城管执法机关在整顿市容市貌上居功甚伟，为地方政绩工程贡献良多，作为其法律上领导机关的地方政府需要它们去维护一个有序、整洁的社会坏境，对他们的行为就会“睁一只眼，闭一只眼”，这本应发挥约束作用的横向监督也就难以有效。

虽然公众对城管执法机关暴力行径的谴责之声不绝于耳，但是公众的话语权缺乏制度化渠道，没有纳入城管执法的监督机制之中，不是行之有效的制约机制。执法监督机制的缺位更加纵容了城管执法中的暴力倾向，导致了城管执法与社会公众矛盾的进一步激化。

二、 走出困境的公众参与之路

上述问题是致使城管陷入执法困境的主要原因，走出困境，执法改革该何去何从？引入公众参与机制正是对此问题的回应。

（一）公众参与能为城管执法提供正当性基础。

以传统国家权力和私人自关系的观点去认识城管执法，主要把它看作是侵犯行政相对人权益的负担行政行为、规制行政行为。但以福利国家和服务行政的视角重新审视城管执法，它为社会公众提供整洁的环境、安定的秩序、畅通的交通、美观的市容，可以看做授益行政行为、给付行政行为。由此对城管执法正当性的认识不能再以传统的“传送带”模式，而应以“公众参与”的视角去探寻其正当性基础。立法机关不可能洞悉各地方纷繁复杂的利益纠葛来制定统一适用的执法规范，并且赋予城管宽泛的执法权也是集中行使处罚权的必由之路。在此背景下，行政自由裁量权的行使无法避免地被认为在本质上是一个立法过程：对受行政政策影响的各种私人利益之间相互冲突的主张进行调节的过程 。而在城管行使大量自由裁量权的这个“立法过程”中，如果能引入公众参与，让各方面利益都能得到充分代表，在城管执法的抽象行政行为和具体行政行为中，公众和摊贩的利益得到平衡，由于这样的一个政治性的过程，城管执法行为也就获得了公信力，具有了正当性基础。

社会公众需要城管所提供的服务，这一点是毋庸置疑的。没有人愿意生活在一个嘈杂、拥堵、肮脏的城市里，这不仅从理论上可以讲得通，在实践中也有例证。如重庆民间曾组织城管念叨队来维护社区坏境，拨打北京城管热线要求城管执法的公民也是络绎不绝。社会共

众的此种利益诉求通过听证会、征求意见、热线电话等多种方式参与到城管政策制定、执法过程中也就能够为其提供正当性基础。

同时，摊贩的利益也同样应被纳入城管执法的考虑之中，承认其谋生行为的合法性，使得摊贩们的生存利益得以保全。如2011年4月，广州市海珠区小洲村专门划出了一块区域免费提供给小贩。设立指定区域作为摊贩经营维持生计的必要场所，统一进行管理，可认为是摊贩对城管执法权的认可，也为执法提供了正当性基础。

（二）公众参与能理顺城管执法理念与社会普遍观念的关系。

树立为公众服务的执法理念，引入公众参与可以打破诱使的两项心理暗示。一方面通过对自己公仆身份的定位，使城管认识到行使管理权力并不只是为了对“秩序美学”的追求，整洁环境、便捷交通的背后更高层次的是为公众服务的人文关怀，由此打破了第一项心理预设。另一方面这种尊重公民权益的价值追求同样应当体现在对摊贩的执法行为当中，摊贩的合法权益也同样受到法律的保护，侵犯这些权益理应受到法律的制裁，摊贩所拥有的寻求法律救济的权利同样是对城管执法权限的制约，由此打破了第二项心理预设。秉承服务公众、尊重人权的执法理念，城管工作人员应自觉约束自己的行为，尽量避免暴力冲突的发生。

公众参与具有多种形式，从城管开放日、城管进社区等向社会公众正面宣传城管执法工作的进展、成果，到组织志愿者和城管队员一起执法，公众参与模式取得了良好的效果。比如2007年到2008年，北京开展的“假日文明活动”，共有志愿者近6300人次参加，纠正各类不文明行为18672起，虽然时间不长，但效果显著，不仅改善了城管执法方式，还促进了公众与城管执法机关的沟通理解，有效的改善了城管的公众形象。公众参与要求城管执法与更多社会阶层产生互动，并不应该止步于某些活动，而应当制度化、固定化。社会管理创新要求更多的以社会组织的力量去管理社会，城管应当协助社区居民成立劝导队、设立社区环境监督员、同居委会、业主委员会签订行政合同等来组成城市管理的社会力量，只有社会组织无法处理的事项，经社会组织请求，城管执法机关再登台亮相。以这样的方式，能形成社会公众与城管执法的良性互动，公众既认识到自身利益所在，也能体谅城管执法的艰辛，享有城管执法成果的同时也就消融了对城管的偏见。

由此公众参与可以理顺城管执法理念与社会普遍观念的矛盾关系，使得双方相互理解、体谅，扭转城管执法在舆论上的被动局面。

（三）公众参与能树立城管执法的正面形象。

网络媒体对城管形象的污化、网友们对城管执法的不信任源自公众对城管执法的陌生。城管执法机关既不主动公开执法信息，又不能及时辟谣网络盛传的暴力事件或者给社会公众一个满意的交代，这种鸵鸟式的逃避被人们看做是对暴力执法行径的默认。由此，公众对其不满也就不断累积，以至于“城管”成为了暴力执法的代名词。

为了扭转城管执法形象污化的局面，城管执法机关不仅需要面对社会公众的质疑，以负责任的态度应对暴力执法事件，将对相关人员的处理公之于众，或者以事实证据为依托对负面新闻及时回应，更重要的是要在事故发生前就让公众了解到城管执法的真实情况、价值所在。公众参与的前提正是城管执法必须全面、真实、及时的信息公开，不仅包括对其管理政策的公开，更要求执法过程的透明化。更进一步讲，公众参与要求城管执法机关不仅要被动的公开信息，更要主动的宣传教育，将真实的城管执法现状和成果让社会公众知悉。公众参与要求城管执法机关大力推行政务公开、信息公开，借助、电视、网络等媒体平台，实施阳光作业，保证人民群众了解城管执法工作的信息渠道畅通，通过引导公众参与到具体的城管执法实践，取得公众的理解、信任和支持，树立城管执法的正面形象。

（四）公众参与能实现对城管执法的有效监督。

虽然目前对城管执法的批评之声不绝于耳，谴责舆论甚嚣尘上，但是公众的这种不满由于缺乏充分证据和制度依托并未能转化为对城管执法的有效监督。走公众参与之路则要求城管执法机关从制定管理政策到编写《城管执法操作务实》都应当广泛征求社会公众意见和建议，拒绝采纳公众意见和建议，城管执法机关应当作出详实而合理的说明，在保障公众决策参与权的同时也实现了对城管执法的事先监督。在执法过程中，则通过充分的信息公开和及时对负面新闻的回应使得社会公众能够及时掌握城管执法的真实情况，拥有了鉴别城管执法是否违法的基本信息。同时那些参与到城市管理工作中的社会组织能够获得城管执法的第一手证据资料，使得公众可以获悉事实真相，并以确凿、充分的证据举报城管的不当执法。此外，通过向社区居民述职、举报热线、局领导接见日等方式保证与公众沟通渠道的畅通，倾听公众心声，对违法违规行为能够及时发现，纠正。公众监督权的实现不仅要求公众的意见能够被听取，还要求建立行之有效的责任追究制度，并应当将处理结果及时公之于众。

由此，贯穿于全过程的公众参与遏制了城管执法的肆意妄为，实现了对城管执法的有效监督。

（作者：中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。担任教育部主管、中国政法大学主办的“中国人文社科核心期刊”、“法律类中文核心期刊”《行政法学研究》的责任编辑兼执行编辑）

注释：

2002年5月版，第6页.

[美]萨托利.冯克利、阎克文译.民主新论.上海人民出版社,2009年4月版，第1页.

参见杨成.中国城管是否被传媒妖魔化？.人民网，2011年12月11日访问.

参见韩立山.10岁小学生因父亲做城管感到自卑.网易网，2011年12月11日访问.

赵树堂.省政府出台实施意见推进相对集中行政处罚权.新浪网news.省略/c/2004-05-16/09452542360s.shtml，2011年12月9号访问.

高军.行政法视域中的城管制度初探.载理论导刊.2007年第9期.

参见[美]理查德・B.斯图尔特.沈岿译.美国行政法的重构.商务印书馆2002年5月版，第21页.