城管执法争议

无充足财政拨款支持，人员素质不高，处理的都是社会死角问题，城管执法中不断发生暴力冲突几乎成为必然

新年伊始，一起突发暴力事件再次激起社会各界对城管执法的强烈关注。

2008年1月7日下午，湖北省天门市湾坝村的村民因阻止环卫局工人在该村垃圾填埋处倾倒垃圾，与随后赶来的城管队员发生冲突。天门市水利建筑工程公司经理魏文华正巧路过，看到数十名头戴钢盔、身着防护背心的城管队员正在强行驱散村民，遂下车用手机对城管的暴力执法进行摄像。城管队员发现后，制止魏摄像，强行收缴其手机，还对魏文华进行殴打，致使魏在送往医院途中死亡。

该事件经媒体曝光后，对城管的质疑声此起彼伏，整个城管系统的声誉跌到了历史低点。尽管事件发生后，天门官方进行了严厉处理――包括城管局纪检组长孙代榜在内的四名犯罪嫌疑人被刑拘，城管局局长齐正军被免职接受调查，但这些亡羊补牢的行动在强大的批评浪潮面前，不过杯水车薪。

事实上，近年来对城管执法的质疑已经多有发生，2006年夏天发生在北京的无证小贩崔英杰杀死城管队长一事，也曾经引发各界对城管体制的反思。不过，当时的舆论至少还保留了一些对城管的同情与理解，而此次魏文华事件的发生，则彻底让舆论转向对城管执法的反对评击。

一周之后，1月14日，北京，一场主题为“综合行政执法体制”的学术研讨会议在中央民族大学召开。据《财经》记者了解，此次研讨会早前已经确定，会议主旨本来是研讨城市管理的综合执法问题。但在魏文华事件突发的背景下，加上到会者中有数名地方城管局局长以及来自国务院法制办等一些中央部门的官员，会议遂变成一场对城管执法的定位以及是否应该废除城管的大讨论。

城管由来

“城管是典型的中国特色的政府机构。”建设部市政公用专家委员会专家、扬州大学教授告诉《财经》记者，上世纪80年代初期，在“”十年浩劫中被打破的国家机构还未完全恢复、建立，而经济改革加速了城市发展，各地政府面临的市容、卫生等城市环境问题却越来越多。在百废待兴的形势下，北京等城市率先设立环卫监察大队来维持城市的形象。这一做法被各地纷纷仿效，环卫监察大队便是如今的城管前身。

此后，随着各种城市机构的完善和健全，环卫监察大队随之被取消。但城市管理方面的问题不会随着环卫监察大队的取消而消失。为了解决日益突出的城市管理矛盾，一些城市的城建局下设了城市管理监察大队，以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权。“城管”一词由此诞生。

1992年，城建局统一归属建设部管理，各地的城管监察大队因此也成为建设部下属的执法队伍。城管的权力，随着城建部门的强势扩张也不断扩大。

总的说来，当时的城管大队，一无法律授权，二无制度规范。在实践中，确实为城市发展、维护以及城市管理发挥了作用，但也发生了诸多侵犯群众利益的事件。

1996年，国家为解决行政部门执法不规范问题，出台了《行政处罚法》。该法律意在严格限制各行政机关的处罚权，改变过去只要是行政机关就有权随便处罚当事人的局面。城建部门下属的城管大队在法律上被废止。但据《财经》记者了解，在部分城市，城建部门下属的城管监察大队依然存在。

1997年，以《行政处罚法》的实施为契机，北京市经国务院批准后，开展了城市管理综合执法试点工作，北京市宣武区成立全国第一支真正获得法律授权的城市管理监察大队。根据当时国务院法制办的批复，宣武区城管大队有94项行政处罚权，涉及市容、园林、无证建设、违法占路以及无照商贩管理等五个方面。

至2000年，城市管理综合执法工作在北京市全面开展，各区县也都建立了城管队伍。这一制度此后也逐渐在全国推开。据统计，至2005年底，全国共308个城市展开了城管综合执法体制改革或相对集中行政处罚权改革。

如今人们常见的城管，是指综合执法权改革下产生的城市管理领域的综合执法部门，其名称以及组织也因地而异。市一级的如北京市为城市管理综合行政执法局（下称北京城管局），区县一级的则为城市管理监察大队或者城管执法局等。

体制之弊

伴随着城管综合执法权试点在全国的扩大，城管权力范围也不断扩大。

1997年，国务院法制办批复文件中，只给予城管五个方面的行政处罚权；到2002年，根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，城管处罚权的范围已经扩大到包括市容卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、无照商贩、侵占道路等七个方面的处罚权。此外，还有一个“兜底条款”，即“省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”。这个俗称“七加一”规定，为城管扩权提供了充分依据。

以北京为例，根据2007年11月出台的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，北京市城管局的职权已经扩大到了13个方面300余项。在国务院的规定之外，还列举了公用事业、城市节水、城市河湖、施工现场、城市停车、无证导游等方面的行政处罚权。

在权力范围不断扩大的同时，城管部门的体制却始终未能理顺。参与了北京市城管综合执法改革全过程的北京市政府法制办处长鲁安东表示，城管改革本来的目标在于决策和执行相分离，建立起适应市场经济的城市管理执法体系。但是目前却成为“垃圾站”、“不管局”，即有关部门把所有复杂疑难而利益不大的边边角角职能，全部转让给了城管部门。

沈阳城市管理行政执法局长董文秋深感体制之痛。据她介绍，土地执法权曾一度被赋予沈阳城管执法局，但最终被划归国土资源部。权力的反复易手体现了中国特色的部门集权，城管部门始终只能扮演“捡破烂”的角色。

在承担“捡破烂”角色背后，城管自身还面临着人员素质不高、经费保障不足的尴尬。据悉，尽管国务院文件再三明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，“要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”，但这一规定形同虚设。全国除了北京、厦门和青岛等少数城市，都未按照这一规定办理，处在城管执法第一线的人员基本上不是公务员编制。

天津财经大学法学博士杨书文告诉《财经》记者，在一些基层城管部门，由于没有实现全额财政拨款，致使城管牟利、执法趋利的现象时有发生。一些地方财政部门按照执法力度给予城管部门奖励，是存在的体制性原因。根据教授的调研，在华北、东北以及西北地区，根据城管罚款数额给于一定比例返还的财政模式，仍有一定程度的存在。

人员素质不高，又无充足财政拨款的支持，处理的又都是社会死角问题，城管执法中不断发生暴力冲突就不难理解了。2006年7月31日，在广东省深圳市，甚至发生市城管执法大队被街道办城管执法队堵住并殴打事件，个中原因不无争抢执法利益的因素。

期待“柔性执法”

鉴于目前城管执法中事故不断，很多人认为应该彻底废除城管制度。轰动一时的崔英杰案的辩护律师夏霖，更直接质疑城管部门存在的合法性。

南京工业大学法学院院长杨解君认为，城管综合执法本身是过渡性、临时性的产物，如今却固定化、部门化，并形成部门利益，反映了中国行政体制改革中一个常见的思维误区，即以设立新机构的方式来解决现实问题。然而新机构本身固化后却同样产生新的问题。在他看来，城管综合执法部门是未经科学论证的产物。

国务院参事、中国政法大学教授朱维究认为，尽管行政执法权可以考虑相对集中，但是行政执法检查和行政处理决定，须由相应的部门按照专业化要求行使。因此，城管部门作为过渡时期观念尚未确立，行政管理体制改革不到位的产物长期存在，这本身是不合理的。

但问题是，目前全国一半以上的城市已经建立了城管部门，人员达数十万之众。“废除”说来容易，实现起来却困难重重。更何况城管部门本身承担的职能，目前还没有任何一个其他机构所能替代。

国务院法制办政府法制协调司司长青峰表示，城管综合执法部门作为中国行政体制改革的产物，对中国城市化进展如改善市容方面的作用不可抹煞，因天门事件等负面案例的发生彻底否定城管综合执法体制改革，亦有失公允。

鉴于城管综合执法体制改革在目前现实环境下已无回头路，更多学者们从积极角度提出了“柔性执法”、提高人员素质、财政全额拨款等建议。则向《财经》记者透露，人事部正在酝酿“行政执法资格准入制度”，以期提高城管队员们的执法素质。

中国政法大学副校长马怀德负责的中国政法大学课题组亦建言，制定统一的城市综合管理行政法规，以明晰综合执法部门的职能划分。同时，从组织法上明确执法机构权力来源、执法人员身份与编制问题。

朱维究告诉《财经》记者，城管综合执法体制的改革必须与行政管理体制的改革相匹配，当前国务院即将出台的“大部制改革”，将为行政执法改革带来新的机遇。