人民银行预算定额标准的框架体系研究

摘 要：费用预算的定员定额管理是部门预算改革的重要内容。本文在梳理人民银行各项费用预算定额标准的基础上，重点分析了执行预算定额标准存在的问题及难点，提出划分费用账户支出类别以此确定相应定额编制技术和编制方法的定额标准框架体系。

关键词：人民银行；部门预算；定额标准

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2011)12－0015－03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.04

自1994年实行独立财务预算管理制度以来，人民银行预算管理经历了“传统的基数法预算模式――全账户预算管理模式――部门预算管理模式”三个阶段的改革演变。随着人民银行业务职能不断强化以及我国部分预算改革的推进，完善费用预算定额标准则成为推进部门预算改革的重要方向。

一、当前人民银行费用预算执行定额标准的科目及账户

目前，人民银行部门预算仅包括费用预算，即基本支出和项目支出预算。费用支出中执行定额标准的有以下几个科目及账户。

1.基本支出下的“人员经费支出”，实行全科目控制的定员定额标准。以预算单位的人员配备为基础，在全面反映本单位预算年度内的在职、离退休及临时工等人员状况的基础上，按照有关工资政策，分基本工资、津贴、社会保障缴费等逐项计算核定预算支出额。

2.“公用经费支出”科目下差旅费、会议费、办公设备购置费执行财政部制定的定额标准。差旅费按照财政部办公厅《关于印发的通知》（财办行[2006]30号）文件要求，从差旅费具体开支范围、各级职务人员住宿标准、伙食补助及公杂费的定额包干标准等方面规定了每人每次出差的定额；会议费按照《关于调整中央国家机关会议费开支标准的通知》（国管财[2008]331号）规定的三类会议定额标准控制；办公设备购置费按《财政部关于印发的通知》（财行[2011]78号）中的实物量标准、价格上限标准及使用年限标准进行预算控制。

3.“基建类支出”实行全科目全账户定额指标管理。定额标准按照《中国人民银行基本建设管理办法》规定的各级行基建项目建筑面积、建筑装修标准以及价格档次等进行预算控制。

4.“行政事业类支出”下的车辆购置费、电子设备购置费、大型会议费、大型培训费4个账户执行定额标准。其中，车辆购置费；电子设备购置费、大型会议费和大型培训费按照上述公用经费支出下会议费、办公设备购置费的文件规定的相应类别标准执行。

二、人民银行费用预算定额标准执行存在的问题及难点

上述部门预算编制方式有利于严格执行批复预算，也便于预算执行情况的监督。但随着人民银行业务职能不断强化，人民银行定额管理的科学性需要进一步提高。

1.基本支出与项目支出划分存在模糊。部分费用很难具体划清归属，如课题研究费、调研费、反洗钱和外汇等部门的专项检查费，既可以在基本支出下的公用经费中解决，也可以列入项目支出预算。在实际操作中往往是能申请到项目预算即在项目支出列支，申请不到就在基本支出列支。

2.预算控制过于刚性。当经济环境发生变化，出现一些无法预见的情况时，现行的预算体制过分强调预算控制，甚至以牺牲单位正常工作为代价，造成了预算目标与单位职能目标的偏离。

3.定员定额法难以体现实际工作需要。目前，人民银行基本支出定员定额法体现不了地区经济差异、行业差异和工种难度差异。如根据财政部规定，出差人员实行定点住宿，处级以下人员住宿费每人每天150元，但是各地经济发展水平不一，生活成本差距较大，这种按全国平均水平制定的定额标准制约了预算定额的可执行性。

三、深化定额标准改革实施应遵循的基本原则

1.列入定额标准的科目和账户其影响因素应具有确定性、可估量性和可控性。人民银行费用预算包括基本支出和项目支出2项，下含4个科目43个账户。这些科目和账户是否列入定额标准范畴以及如何确定影响预算定额的因素，要基于以下两点考虑：一是该账户影响预算定额的因素是相对可确定并可进行预计；二是预算定额支出的影响因素具有可控性，以确保定额预算不被突破。因此，对一些影响因素不确定、不可估量也不可控制的费用不宜设定定额标准。

2.预算单位应具有调整定额的权限和手段。在预算执行过程中，当经济环境变化造成预算目标与单位职能目标偏离时，如果过于强调预算刚性，不能适时调整预算控制力度，容易造成为了简单实现预算结果而影响单位职能开展的正常需求的问题[1]。费用预算应根据经济社会发展即时修改，尤其在特殊经济时期，如通货膨胀普遍大幅上涨时期，应给予预算单位一定的权限和自，允许其按合理的定额确定方式来确定新的定额。

3.定额标准应采取固定定额、浮动定额和动态调整相结合的方式确定。设置合理的定额标准需要对各项费用的核算内容进行充分分解和细化，采取固定定额、浮动定额和动态调整相结合的方式确定[2]。其中，固定定额类似于“固定成本”概念，代表预算单位基本支出中的“刚性支出”需求；浮动定额需根据机构层级所承担职能职责范围、业务量状况、各单位所处地区生活消费水平等具体因素确定；动态调整因子则是根据特殊经济时期或不可预计因素变化以及地方特色政策因素进行动态因素调整管理。

四、完善人民银行预算定额标准的几点建议

1.完善预算科目和账户设置。一是增设部分预算账户。建议在“行政事业类支出”科目下增设“信息调研费”账户，用于核算基层调研和信息调研奖励费用的支出；建议增设“征信业务费”账户，用于核算征信系统建设、宣传、数据征集的支出。

二是调整部分账户的科目归属。首先，完善“反假货币经费”核算内容。该账户核算反假、反洗钱业务的宣传培训费用、委托协办费用和奖励费用。其中，宣传培训费用可以参照历年基数来确定本年费用开支，即可做预算定额，但奖励费用是为促进反假反洗钱工作开展，打击贩假、洗钱犯罪活动的奖励支出，有关单位的反假反洗钱积极性越高越有利于减少犯罪活动，因此建议在“业务支出”项目下增设“反假奖励费”账户，据实列支反假反洗钱奖励支出。其次，将电子设备运转费、网络租赁费调整至“公用经费支出”科目。电子设备运转费、网络租赁费均属常规性、维持业务运转必不可少的支出，且支出数额相对稳定，在性质上更接近于公用经费类项目，应将其由专项支出变为常规性支出。

2.合理确定各类费用支出的定额编制方法。人民银行预算定额标准框架的构建，需要对各层级编制单位长期的历史数据进行分析和分解细化，然后根据各费用账户的类型采取相应的编制原则和编制技术（见表1）。

一是对于刚性支出，可根据历年基数采取数据统计分析方法进行定额设置。刚性支出是确保部门单位“开门办公”所必需的支出，包括人员经费支出①和确保政府部门运作所需的基本资源占用费支出，如物业管理费、取暖费等。这些支出是客观必需的，不受部门业务量影响，因此，在一段时间和一定程度上支出水平保持相对稳定，具有可预测性。刚性支出是财政必须保障的，定额标准的作用主要是为实现资金需求的真实预测，在政策因素和客观条件不变的情况下，据历年基数采取数据分析和统计分析测算真实的需要。

二是对于非刚性支出，可先细分支出类型再确定相应的定额编制方法。非刚性支出主要受工作业务量影响，具体可分为两种类型：第一种是支出因素相对确定并可以估量和控制的。这类支出的成本与工作的方式方法、管理模式等存在较大联系，通过统筹规划、强化管理等手段能降低成本，如水电费、办公费等，可以采取因素分析和“额定成本法”①合理确定支出弹性较大的项目的支出成本。如水电费项目，可以以年度消耗定额和每单位水电定价为依据确定水电费的目标成本。在一定时期内，每单位水电价格是固定的，水电费定额成本取决于消耗定额，而这又与单位采取厉行节约措施的力度及定额管理制度的健全程度相关，因此，通过额定成本法可有效控制和降低这类支出成本。

另一种是支出因素确定但不可估量的非刚性支出，这类支出成本受业务量影响但影响因素难以准确估量，如印刷费、邮电费、交通费等。对这类支出首先要通过历史数据分析其影响因素，再根据本年业务量和现有实物情况设置定额。如对机动车所需的燃料和修理费等交通费用，应根据单位级次、人员数量及业务量水平确定基础定额标准，再考虑机动车数量、已运行年限、年度行驶里程、燃料价格等因素，确定浮动定额标准进行测算。在预算管理上，由于这类支出具有很大的不可确定性，而财政的供给又不能无限满足，因此，可采用“定额包干”的编制原则，通过上述方法确定包干定额，由各部门根据实际情况统筹安排。

三是对于无法实行定额标准的，可据实列支。人民银行承担宏观调控、维护金融稳定的职能费用随业务量动态变化，预算具有市场性、不确定性和动态性的特点。如货币发行费，货币发行作为中央银行重要职能，支出成本与当年押钞批次、每批次车辆数和发行、司机、保卫人数配备有关，但最终决定因素是当年当地的货币发行、回笼规模，而这又与当年货币政策及当地经济形势相关，这些因素不可估量且难以控制。因此，只能通过据实列支来增强这类账户的供给弹性，以确保央行职能的充分发挥。此外，“行政诉讼费”属于突发事件、不可预见事件引起的支出，建议一并据实列支。

参考文献：

[1]刘捷,牛美丽.中国政府预算定额标准的确定:以A省为例[J].公共管理研究，2007(1).

[2]王强,辛祥玉.构建人民银行预算定额标准体系的思考[J].金融发展研究，2011(5) .

[3]叶颢威,朱门添.日常公用经费预算定额制定方法研究[J].中国财政，2004(12) .