我国乡镇机构改革产生的问题研究

内容摘要:随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立,现行的乡镇行政运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。找出这些问题的根源,不仅可以为乡镇机构改革扫清道路,更重要的是可以推进我国的基层政府管理创新,对于我国的农业经济发展也同样具有重大的现实意义。

关键词:乡镇机构;自利性;政府体制

中图分类号:TU982.29

文献标识码:A

纵观我国乡镇改革的历史,乡镇机构从未停止过改革的步伐,经历了从乡村政权并存,到恢复乡镇政权,从改革开放,到费税改革等等。但是,随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立,现行的乡镇行政运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。如乡镇机构职能定位不清,乡镇机构设置臃肿,乡镇机构关系确立不明,工作人员素质良莠不齐等等。而剖析导致这些问题的原因,不仅可以为我国乡镇政府改革提供借鉴的方法指导,而且对于推进我国的基层政府管理创新,以及对我国的农业经济发展也同样具有重大的现实意义。

一、传统行政观念中“大政府”的制约性

乡镇机构作为基层的政府,受行政体制的影响,其运作和管理具有较强的指令性特征,它的行政区划或受历史沿革的影响,或受交通通讯和自然地理条件的制约,而有时往往与目前的地方经济发展要求不相适应。而且由于我国乡镇政府一直都没有完全摆脱传统的行政模式,仍然带有计划经济的味道,具有管制型的特点政府应当支配一切。在计划经济体制下,政府被认为有权力支配一切、有力量支配一切、有理由支配一切。凡是政府能做的都由政府做。这是一种旧观念,是和市场经济体制截然不同的指导思想。在市场经济体制下,指导思想应该是凡是市场能做的都由市场做,政府只能做市场做不到的或者做不好的事情。在计划经济体制下,由于权力集中于中央、集中于政府,所以,大政府就是不可避免的。但在市场经济下,我们需要的是有效率的政府。关键是政府职能的界定划分,而这正是与传统行政观念中的“大政府”向抵触的。

传统行政观念认为政府是管理者,而且认为管人、管事、管企业、管理一切可以管理的事务是政府的天职。所以,管理经济、政治、文化等事务便成为了广大政府管理人员的基本理念。在这种传统的管理观念的影响下,政府管理,尤其是基层政府管理了许多并不属于政府管理,而且政府也管不好,甚至是管不了的事情。这样的情况也使得政府长期陷入琐碎的事务中无法自拔,反而该管的事情却得不到应有的重视和管理,于是便出现了上述的政府错位、越位和缺位的现象,最终导致政府职能难以得到根本转变。在市场经济的今天,还是用计划经济中“大政府”的传统行政观念来处理事务,显然是不合适的。

二、乡镇机构的职能与自利的矛盾性

马克思认为,“人们为之奋斗的一切,都与他们的利益有关。”在我看来,政府的经济性是存在的,而且政府为了实现自己的利益最大化。那么,什么是政府利益呢?简单的说,政府利益就是指政府在履行政府职能、管理国家事务、行使公共权力的过程中,为了满足利益主体的需要,而在利益主体之间进行分配时所需要的各种资源和条件的总和。所以我们不难看出,跟所有的利益一样,政府利益也有其合理与不合理两个方面。事实上,承认政府合法权益,由此带来经济利益,比追求法外权益而得来的经济利益更符合实际,也更有利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。而政府存在自身的利益、会追求这些利益,有其积极的一面,同时也有其消极的一面。当政府利益的取向与公共利益取向完全相同一致时,政府行为是积极的,也会有利于社会的发展,这时,我们就可以认为这是政府的合理利益;反之,亦然。

乡镇政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益,使得很大数量上的乡镇权力组织行为既损害了国家的利益,同时也远离了农民的利益,很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾,动员辖区内的资源为机关工作人员,尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。这样的结果使得国家乡镇机构的职能性与其自利性产生了一定的矛盾。

三、政府体制带来的压力性

压力型政府体制指的是,政治组织为了实现其经济目的,从而赶超、完成上级下达的各项政治和经济任务和指标,采取的一种数量化任务分解的管理形式,以及一种物质化的评价体系。而为了完成经济的赶超任务和各项指标,各级的政治组织会把这些政治和经济任务及指标进行层层的量化和分解,然后下派给下面的各级组织一和个人,命令他们在规定的期限内完成,然后依据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。简单的说,就是在政府机构内部就某项任务来进行量化的比赛或竞争。

在这种体制下,乡镇政府作为最基层的政府机构,只有千方百计的想办法来完成上级所下达的任务,从而既有可能把精力都放在完成任务上而忽略了乡镇机构作为政府机构的主要职能:为农村服务。乡镇政府的行为以上级的计划指标为指导,依附于上级下达的任务指标,而不是真正的为广大农民群众办实事,想农民群众之所想,急农民群众之所急。例如,乡镇政府的招商引资行为,在很大程度上就是以完成上级下达的计划指标为目的的。在招商引资过程中,并不是以当地的真正需要为前提,对本地区资源情况做出理性的分析,没有更多更慎重的考虑引进项目作用于本地经济发展的影响,也没有对本地区经济发展做出细致的宏观分析和微观论证,只是一味的关注所引进的项目的资金的有多少,数量大不大。所以,就造成了很多有些引进的项目在建设的过程中出现严重问题,不得不停止项目,或是建成后陷入困境,处境尴尬。

总之,作为政府系统中的最基层的子系统,乡镇政府承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个国家行政中占有特殊地位。乡镇政府不仅是国家行政管理系统的基础,而且又是它的不可缺少的“神经末梢”。在地方经济社会发展中有着重要的作用,因此,了解了乡镇机构改革中问题的原因,对症下药,不仅可以有效的进行乡镇机构改革,更重要的是为我国的经济发展开辟道路,尤其是对我国农业经济的发展提供保障。

参考文献:

1　贺雪峰,乡村治理的社会基础,北京:中国社会科学出版社,2003

2　徐勇,县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换,江苏社会科学,2002,2

3　张新光,论中国乡镇改革25年,中国行政管理,2005,10