论我国县级政府能力

【摘 要】本文在政府能力分析的基础上，将县级政府能力界定为经济调控能力、市场规制能力、社会治理能力、公共服务能力等四个方面，再通过对萧县政府能力实际状况的研究，分析影响政府能力的人员、组织、权力、资源等因素，最后提出加强县级政府能力建设和提升政府能力的思路以及对策。

【关键词】政府能力；安徽萧县；政府职能；规划

安徽萧县属皖北不发达县级城市，其经济基础、人口受教育的程度、自我发展能力较之一般城市偏低。萧县要加快发展速度，缩小与其他县级城市的差距，就必须强化政府的推动作用。从这个层面上来讲，县级政府能力的强弱就显得相当重要了，一个有能力的县级政府，不仅能有效地治理其县域辖区，更重要的是能推动县域社会的发展。如果县级政府的治理能力缺失或衰弱，那其所治理的县域社会的发展必将是滞后和缓慢的。

一、县级政府能力理论分析

（一）政府能力涵义

要准确定义县级政府能力，首先应明确政府能力的涵义，目前学界对政府能力概念的界定莫衷一是，但基本大同小异，都是从不同的角度来分析和理解政府能力的。

汉密尔顿认为政府能力的强弱与行政权的大小和政府内部的管理有关。拉斯维尔曾在《政策科学：范围与方法的近期发展》一书中从政策的角度论述了政府绩效与能力问题，并指出“较差的政府绩效与资源的减少会导致权力丧失，因而有害于政府解决问题的能力”。[1]乔·米格达尔则认为，“国家能力是由国家通过种种政策、计划以及行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力，主要表现在规制社会关系、渗透社会组织、抽取资源及以特定方式使用资源方面”。[2]我们大陆学者也从不同角度对政府能力进行了阐述。施雪花从政府职能的角度认为“政府能力即为完成政府职能规范的目标与任务，拥有一定公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定发展和存在，并有效地治理社会的力量和能力的综合”。[3]张成福从政府和环境互动关系角度出发，认为“在政府与社会的互动关系中，政府的治理能力首先体现了政府实现自主目标的潜能，其次则体现了政府向社会提供服务的供给状况”。[4]也有学者认为从公共行政学的角度看，从政府职能的角度似乎更为科学“政府职能基本界定了政府能力的发展方向与基本内容，政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现与否的程度”。[5]

（二）县级政府能力的构成

对于任何一个县级政府来说，其实不存在有没有政府能力的问题，只是存在政府能力强或者弱的问题。由于它主导着所辖区域内社会的全面发展，所以县级政府需要担负的是促进所治理县域社会政治、经济和文化全面发展的综合职能，是一个由若干因素结合而成的有机整体。在这里，我们可以这样来界定县级政府能力，它主要由社会治理能力、经济调控能力、市场规制能力、公共服务能力等四个基本方面构成。

二、萧县政府能力实际状况分析

（一）萧县概况

萧县，地处苏、鲁、豫、皖四省交界。总面积1871平方公里，辖18镇5乡708个行政村。141.3万的人口总量位居全省第九位，农业比重高达30%，属农业大县。萧县位居淮海经济区中心城市徐州的核心圈，交通发达。萧县是“中国防腐蚀业第一县”，拥有二级以上资质防腐蚀企业20多家；是全国100个重点产煤县之一；安徽省面粉加工第一县，全国粮食加工大县；文化部命名的“中国书画艺术之乡”，拥有国家4A级的皇藏峪旅游风景区，国家3A级千年古刹天门寺、永固水库、汉墓群、宋朝的古窖群遗迹等丰富旅游资源。

（二）萧县政府能力状况分析

1.经济调控能力

截至到2010初，全县生产总值突破100亿元；财政收入3.7亿元，其中地方财政收入完成2.43亿元。县政府基本能实现政府的经济发展规划和县域社会经济的稳步发展。但同时可看到县政府的财政自给率比较低，地方财政收入仅占实际财政收入的65.68%，说明县政府的资源汲取能力很不稳定，容易受国家体制、税返、专项补助等政策性收入的影响。

2.政府市场规制能力

截至到2010初，萧县全社会消费品零售总额33.97亿元，增长18.9%。县政府基本能保证市场的良性运行和稳步发展。在规范市场经营主体及其行为方面力度较大，也取得较好的效果，反映出县政府较强的规制能力，但是规制的行为缺乏主动性和积极性，仅围绕上级政府指示和政策展开的问题，规制范围比较有限。

3.社会治理能力

上级政府传达的关于保持社会稳定的政策精神都能得到较好的贯彻，所布置的各项专项整治行动也能得到有效的执行，辖区内影响社会稳定的问题基本上能够在萌芽阶段得到解决。所以从实际社会情况看，县政府能够及时消除社会的不稳定因素，具有较强的控制能力。

4.公共服务能力

2009年县政府精心实施28项民生工程，全年共投入民生资金4.26亿元，增长58.2%；全县社会保障和就业支出1.72亿元，增长96.1%；医药卫生体制改革逐步推进，新农合参合覆盖面进一步扩大，比2008年提高了11.6%；截至2011年修建保障性住房建成总面积47439㎡，近千套，累计投入资金6167万元。可见县政府在已有资金的基础上，在公共物品的供给上取得一定的成绩，但相对于整个县级社会来说，范围和数量还很有限。

综上所述，萧县政府基本能够主导辖区内的社会经济发展，贯彻实施国家的政策措施和改善，提高人民的生活水平，对于整个县级城市的发展取得了一定成绩也做出了一定的贡献，但是由于种种因素的影响和制约，与其他县级城市相比较而言，还是存在一定差距，政府服务能力一般，因此我们有必要从萧县政府能力的制约因素出发并对此进行分析，从而找出加强政府能力建设的措施，进一步提升政府能力。

（三）萧县政府能力制约因素分析

众所周知，县级政府在其实际运行过程中，政府能力是政府工作人员所组成的政府机构，按照一定得行为方式行使行政权，并调动必要的行政资源，履行相应的政府职能的过程中所体现出来的功能性力量。故而，县级政府中，人员、权力、组织机构、资源等是直接影响其能力的要素。

1.人员

人员因素是影响政府能力的前提性因素，也是主导因素。它包括量（公务员的数量）和质（公务员的体质、智力、知识、技能、价值观、团队精神等）两个方面。而对政府能力的高低产生决定性影响的是质，萧县政府公务员整体素质，由于受正规教育因素的限制较大，普遍存在学历较低，思想不够解放，年龄结构不合理，创新意识不强等缺陷。

2.组织

在机构设置上，县级职能部门的设置大多强调要上下对口、相互衔接，与上级部门结成系统，这样也就造成了机构臃肿。另外一方面，由于历史和体制的原因，在政权的实际运作中，县委仍然处于核心的领导地位，这样就造成党政不分情况的存在，不但实际上削弱了县委的领导能力，而且造成了民主的缺乏。

3.权力

权力是政府能力的根本，它构成了政府能力区别于其他主体能力的质的规定性。从县级政府与上级政府之间的权力关系来看，二者之间制度化规定不明确，事权划分也不明。县级政府权责不统一。县政府在实际调控的时候，“深切感到调控力量的微弱”，“县级可运用的经济杠杆过少”，“跟不上县级经济迅速发展的步伐”。[6]

4.资源

政府可用于调配的资源主要包括政治、经济、社会、文化等，政府行为的实施与这些资源的调配密不可分，正是这些资源才能使县级政府达到既定的目标。这些资源的使用与支配，尤其是财政资金的数量，对县政府能力水平起到了决定性作用。

三、提升萧县政府能力的途径

第一，县级政府工作人员素质的全面提升。对于政府机关人员的变动要严把质量关，严格按照公开招考、科学编制的原则，对于一些特殊重要岗位的工作人员可扩大选聘范围，放开地域和身份的限制，必要时进行全国公开选聘。同时，要跟随政府机构改革，加大政府机关人员的改革力度，全面提升机关工作人员的素质。

第二，创新政府体制。加快政府机构改革，建立行为规范、功能齐全、精干高效，运转协调的行政组织机构，是我国新一轮行政改革的目标之一。不同的组织架构，会形成不同的政府能力。

第三，政府权力的合理分配与下放。目前县级政府权力小、财力弱、负担重，缺乏经济发展的自和积极性，成为阻碍县级政府发展的重要因素。目前，为促进县级政府调配资源的能力的提高，加强县级政府的自主与决策权很用必要。

第四，转变政府施政理念，提高对服务型政府的理解和认同能力。政府需要从管制型施政理念向服务型施政理念转变。县级政府在机构设置和财政支出分配上，要加大对公共服务职能的支持力度，提升向社会提供服务和公共物品的能力成为目前政府能力配置的重点，只有不断增加加公共物品、服务、社会保障的供给，才能满足人们不断增长的需求，提高人民的生活质量和生活水平。

【参考文献】

[1][2]时和兴.关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与政府[M].北京：北京大学出版社，1996：152；159.

[3]汪永成.经济全球化进程中政府能力的供求变化与平衡策略[J].武汉大学学报，2005，（2）.

[4]张成福，胡宁生.中国政府形象战略[M].北京：中共中央党校出版社，1998：222.

[5]金太军.政府能力引论[J].宁夏社会科学，1998，（6）.

[6]叶维钧，潘小娟.中国县级政府机构改革[M].北京：社会科学文献出版社，1996：45.

【作者简介】

赵艳（1986— ），女，安徽宿州人，延安大学公共管理研究所2010级硕士研究生。