浅析我国高校政府采购

摘要:近年来随着教育体制的转变和办学规模的不断扩大,高校的政府采购管理工作也呈现出一些新的特点、面临着一些新的挑战:高校政府采购的经济性、时效性、合理性如何得到保证。如何针对当前的形势特征,创新管理体系、优化管理方法和提高管理效率等等,已成为一项比较重要和紧迫的课题。通过阐述我国高校政府采购的特点,归纳总结出高等学校推行政府采购面临的一些问题,并进而提出解决这些问题的一些改革建议:建立健全政府采购管理体制、规范招标机构的行为、强化和细化采购预算及计划、采取灵活多样的采购方式、完善政府采购的信息管理工作、培养高素质的采购人员等。

关键词:高等学校政府采购信息管理

中图分类号:F812文献标识码:A文章编号:1672-3791(2011)09(c)-0237-02

1我国高校实施政府采购的现状分析

1.1 我国高校实施政府采购的重要性

政府采购是现代市场经济发展的产物,是指国家各级政府为从事日常的或为了满足公共服务的目的,利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。高等学校是实施高等教育的主要机构,担负着培养具有创新精神和创新能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设是其主要任务。高等学校虽然不是主要从事生产经营活动,不以赢利为目的,但需要有稳定的办学经费。我国高等教育经费筹措渠道主要包括国家财政拨款和学费收入等。依据国家有关规定,教育事业收入属于财政性资金,高等学校在购买教学行政办公设备时,实际上是在使用财政性资金,采购理应纳入政府采购范畴。实行政府采购能促进高校财务管理水平的提高。目前,许多高校的财务管理是分散型管理。一般的做法是年初根据全年收入把支出计划下拨到各学院和系部,学院和系部根据财务下达的计划自行支配财政性支出中的教学设备采购支出、办公经费支出财务管理较为混乱,而且资金使用的效益也不高。实行政府采购,年初报采购计划,变分散采购为集中采购,促进了学校对各学院和系部的宏观调控,加强了支出管理,提高了资金使用效益,保证了采购质量,优化了资源配置,更重要的是规范了财务管理行为。

1.2 我国高校实施政府采购的特点

高校政府采购工作主要是为学校的教学和科研工作提供良好的装备和技术服务,作为培养人才和科学研究的基地,其仪器设备的采购,既有一般政府采购的共性,同时存在诸多特性。

1.2.1 投资主体多,经费来源多元化

教育部政府采购管理暂行办法第三条规定在采购中,与财政性资金相配套使用的地方资金、自筹资金、借贷资金,一同实行政府采购。因而高校所有采购资金都应属政府采购范畴。随着高校办学层次的多元化以及筹资渠道与能力的改善,资金来源已不再是由政府财政拨款的单一模式,除主要的政府财政拨款和事业性收费外,同时还有其它的资金渠道。从资金级次来说,有国家财政拨款,也有地方财政拨款和各企事业单位投资。

1.2.2 时效性强,计划性差

首先,高校经费来源渠道的多样性,特别是各种科研经费的数额和到位时间事前很难确定;其次,高校内部部门结构复杂,拥有经费自的部门很多,仪器设备采购计划要达到资源合理高效配置很难;最后,科技进步日益加速,采购计划制定出来往往到执行时过时了。所以高校仪器设备采购计划难以全面、准确、按时完成。在实际采购工作中计划性差。如严格按政府集中采购程序来办,时间上常难以满足要求。

1.2.3 需求多样,难成规模

高校学科门类的设置有多样、齐全的趋势。教学、科研、科技开发项目的多样化带来了物资需求的多样化;学科之间的交叉和综合使得新兴学科越来越多,专业分工越来越细,所需技术设备和用品的种类越来越多。即使就同一种类的物资来说,其规格、技术指标也会有很大差异。因此,高校采购的物资需求种类远远超过其他政府部门的需求。经常是某一类型的仪器设备的需求量很小,一台或几台某种型号的仪器设备可能就满足了教学科研需要,因此,采购很难形成批量。

1.2.4 专业性强,采购难度大

政府采购的重点是政府机构和其他公共机构所需的通用物资类商品、工程和服务,一般技术指标要求较规范、统一,容易描述和评比。高校专业设备多,对功能要求很高,例如有些设备仪器需向厂家定制,大多数科学仪器的技术参数不易把握,使得在采购过程中对功能的要求高于对价格的要求,这样评标方法就不容易确定。另外,专业科学仪器的生产供应商在市场上非常稀缺,往往导致采购过程中缺少竞争,容易形成垄断,不易于形成公平、合理的价格。

1.2.5 采购总量大,组织结构复杂

近年来,在“科教兴国”、“建立创新型国家”的战略思想指导下,国家投入大批经费用于科教事业。特别是近几年,国家启动“985工程”、“211工程”建设和加快高校教学科研基础设施建设;高校也通过合并、联合办学等方式来争取政府的投入,改善办学条件。高校年采购量也以很快的速度增长,已成为一个很大的消费市场。而高校内部组织结构复杂,机构设置分为行政机关、学院、系、研究所等,规模大的学校还有多个校区。

2我国高校政府采购中存在的问题

2.1 思想认识不到位

高校实施政府采购是财政支出管理方式的重大变革,而非仅仅是采购方式的变革。高校实施政府采购触动了高校的切身利益。由于政府采购最终目标是买卖双方的利益平衡和价格公平,而非采购人利益最大化,导致资金紧张的高校对政府统一采购产生抵触情绪;从高校所站的角度看, 高校经费来源大部分是收取学生学费的预算外收人(财政拨款以外的事业收入)这些预算外资金并没有纳入国库集中管理,不属于财政性资金,可以不纳入政府采购范围;许多高校成立了学校内部政府采购的专职机构,建立了相应的集中采购制度,误认为学校组织的统一招标采购就是政府采购,以为按照《政府采购法》和《招标投标法》规定的方式方法进行集中采购就是实行了政府采购。由于对政府采购缺乏统一、深刻的认识,政府采购在高校进展并不顺利。

2.2 管理机制不健全

2.2.1 法律体系不健全

《政府采购法》制度体系不健全,高校相关配套实施细则有待建立和完善。政府采购制度是对采购项目全过程的管理,是包括制定采购预算、编制采购计划、采购信息、确定采购方式、签订采购合同、组织验收回访、建立采购档案等一系列机制和规范的总和。《政府采购法》已经颁布实施很长时间但与之配套的具体实施办法仍未出台。

2.2.2 高校内部采购制度不完善

一些高校虽然建立了与《政府采购法》相配套的集中采购制度、成立了专职采购机构、但是缺乏严格的操作规程和必要的监督机制、采购活动随意性比较大、私下交易、暗箱操作情况时有发生。

2.2.3 管理体制不统一

有的高校隶属于教育部、有的高校隶属于地方政府,管理层次多、地域跨度大、需求千差万别、客观上为部门集中采购和监管带来了难度。

2.2.4 机构职责不清晰

一批以营利为目的的机构利用其 “特殊”关系,争夺高校政府采购市场。为了在激烈的市场竞争中求得生存,这些机构更多的是考虑自身利益的最大化,以至于产生各种违背政府采购宗旨的不法行为,侵害了部分高校的合法权益。

2.3 采购预算不准确

政府采购预算是实施政府采购的依据和前提,是政府采购计划执行中的核心环节。编制政府采购预算有利于加强政府采购的监督和管理,有利于提高政府采购的质量和效率。但是,政府采购面向高校推行以来,预算编制一直是个突出的问题。客观上说,提前半年甚至一年制定准确而详尽的年度财务预算,并根据预算编制完整、详细的年度采购计划,对高校来说确实有较大难度。一是高校的采购计划往往要根据当年的招生情况来确定;二是高校规模大、组织结构层次多、管理权限分散、资金来源广;三是高校所需设备技术含量高、品种多、时效强。高校是一个知识密集的场所,由于其所从事的大都是高科技的研制和开发,因此,高校购置的相关科研设备也是随着技术开发和技术创新而迅速变化着的,很难提供一个一年甚至是半年内在数量、价格等都准确的采购参数,在客观上给集中采购预算的编制带来难度。从主观上看,对政府采购预算的认识不到位。一方面由于《政府采购法》实施时间不久,宣传力度不够,原先出台的制度又缺乏刚性,对采购人没有法律约束力;另一方面是由于我国预算编制滞后,政府采购预算管理很难实施。不少高校政府采购项目的实施往往是领导说了算,随意性比较大,对政府采购预算编制的严肃性、重要性认识不足。

2.4 采购方式单一

许多政府机构在组织高校所需物品采购时,把重点放在使用量大面广、技术指标单一的教学仪器设备采购方面,而对大宗办公用品、大批量图书资料、基建工程所需物资、科技含量较高的计算机校园网以及高校后勤生活保障物资等方面的采购关注较少。高校高科技科学仪器设备技术指标复杂,有些性能指标精度要求高,渠道相对单一,而政府部门采购人员由于对某些专业技术指标缺乏了解,加上采购前没有与使用单位进行沟通,导致在具体操作过程中忽视用户的实际要求,单纯依据上报的技术指标购买,导致采购到的仪器设备性能指标与学科建设实际需要的指标存在较大的差距。难以满足高校基础设施建设和学科建设需要。政府采购需要根据不同的采购规模和采购对象编制项目文件,描述采购对象,采购信息,选择合适的供应商,这需要一个较长的过程,一般要3～8个月。如此长的采购周期显然难以满足各高校扩招后对教学仪器设备和工程物资的迫切需求。

3改进我国高校政府采购的对策

3.1 健全高校政府采购管理制度

健全政府采购管理体制是高校实行政府采购制度的基础。高校实行政府采购制度应根据国家推行政府采购制度的整体目标和原则,结合高校及其所处地域的实际情况来构建符合高等教育规律、适应高等教育发展的高校政府采购管理模式。高校的需求复杂多样,实行政府集中采购难度较大,应在高校内部组织成立政府采购工作领导小组,设置集中采购机构,并纳入政府采购管理体系,设立以高校财务部门为主管机构、采购部门为执行机构、监察审计为监管机构的“三权分立”的组织结构,形成责权明晰、相互制衡的制度约束机制,置于政府监管部门的监督之下。同时建立和完善相应的规章制度及操作规程,努力使招标信息公开、评标过程公正、招标结果公平。

3.2 细化采购预算及计划

对于高校来说,部门预算制定的科学、准确与否是政府采购能否顺利进行的保证,而强化计划论证,细化政府采购预算编制,则是高校顺利实施政府采购计划的关键。随着国家调整了财政预算和财政资金的分配办法,改变了过去预算资金切块分割找项目的做法,实现了预算的项目管理,这就要求我们必须对项目进行充分论证,分清轻重缓急,合理确定开支顺序,将有限的资金安排到急需的项目,以确保重点支出的需要,我们必须采取科学的方法,遵循科学的程序,由掌握科学知识的集体来进行决策,按照重点学科,重点实验室,教学和科研的布局,由专家、学者及相关的领导者密切配合,应用集体智慧的优势,经过科学的验证,遴选最优方案。根据决策方案,确定投资项目,编制政府采购预算,然后按预算有计划的组织实施。在预算的执行中,对临时追加预算的采购申请一般不予批准,对确因项目必须,应由实验设备物资主管部门组织专家对其必要性和可行性进行论证,提出是否立项的处理意见,供领导科学决策。

3.3 采取灵活多样的采购方式

实施政府采购,应调动政府和学校两方面的积极性,学校在编制年度预算时,应同时编制政府采购预算,对大中型基建工程、大批量教学仪器设备以及大宗物资采购,要编制采购明细表,注明时间、生产厂商、商品品牌、规格型号、数量、质量技术参数以及经费来源等内容。这样便于财政部门将学校政府采购商品所需财政预算直接划拨到政府采购机构,由采购机构直接与产品供应商结算,从而加强预算约束。同时,学校要与政府采购主管部门多沟通,从自身的实际情况出发,采取不同采购方式,对采购数量大,时间要求不高,且通用性强,技术指标简单的教学仪器设备,由政府采购完成,以便充分发挥政府批量采购的优势,节约资金;对教学、科研急需,且价值较高的教学仪器设备,可采取招标采购的方式由政府主管部门和学校共同完成,以便节省时间,以缩短供应链,减少采购费用。这样才能解决好政府采购周期长与学校对所需商品和服务使用时间要求紧的矛盾,以保证学校正常的教学及科研工作顺利进行。

3.4 加强高校采购的队伍建设

为了适应不断变化的采购实务工作,有关部门应建立健全教育培训机制,加强采购人员的培训。一方面,要加强采购人员的思想政治建设和职业道德教育,树立廉洁意识;另一方面,通过各种途径和方式,进行法律法规、商务和设备等专业知识和技能的培训,不断拓宽采购人员的知识结构,适应政府采购工作的需要。在此基础上逐步推行政府采购人员资格认证制度,根据政府采购人员的结构状况,采取多种方式,提高采购人员素质。发挥检察审计部门、财务主管部门、政府采购咨询专家和政府采购特邀监察员的作用,通过“走出去,请进来”,积极引进在商务领域具有丰富经验的跨专业复合型人才充实政府采购队伍,逐步提高采购人员的管理水平和专业水平,不断提高政府采购工作的质量和工作效率。学习和全面执行《政府采购法》是一项长期的工作,我们要在今后的工作中,不断探索、实践,与时俱进,逐步深化高校政府采购工作,提高高等院校仪器设备的投资效益。