美国:从借宿警察局到居者有其屋

美国的住房保障体系经历了约一个世纪的发展,至今已经较为完善,大多数美国公民已经实现了居者有其屋的理想。然而,美国也经历过住房分化严重,甚至有相当数量的人无家可归的时期。

美国政府鼓励公民购买私有住房,提供多种金融手段为私人买房提供支持。美国解决低收入人群住房问题的主要办法就是低价出租的公共住房。政府并不直接接入房地产市场,并不建设“经济适用房”供低收入家庭购买,而是为私人开发商提供税收和低价土地,鼓励他们为低收入人群建设公共住房。

借宿警察局

19世纪末到20世纪初,由于外国移民、西部发展和工业化等原因的推动,大量的单身男性移民涌入美国城市。流浪工人无力负担房租,开始时他们露宿街头,后来夜里临时到警察局投宿成为他们的主要居住模式。据估计,19世纪80年代到90年代,有五分之一美国家庭的成员在警察局借宿过。

除了借宿警察局之外,低收入工人主要租住在城市中心区的廉价出租房屋里。在美国工业发达的中心城市如纽约、芝加哥、波士顿等地,房租高昂,使得工人的居住条件很差。他们居住的廉价公寓房间狭小黑暗,洗手间和厨房每层共用,要忍受非常拥挤的居住环境和种种不便,没有任何隐私。到19世纪末,廉价出租住房成为流浪工人解决住房问题的主导方式。据当时的调查,有三分之一居无定所者聚集在廉价出租屋里。芝加哥平均每晚有2万多人在200多所廉价房屋里过夜。

住房运动爆发

严重的住房分化,低收入者极端恶劣的住房条件引发了各种社会问题。1899年的一次廉租住房展览,展出了贫民窟的模型和城市的疾病分布图和贫困分布图,揭露了恶劣的住房条件的社会后果:肺结核等各种传染性疾病的流行。在社会各界的监督下,政府颁布了多项保障住房的立法,并在1937年开始了公共住房的建设项目。

公共住房发展坎坷

20世纪30年代,联邦住宅管理局利用贷款和补助金补助地方政府营建公共住宅,供应低收入家庭租住。从70年代开始,美国政府减少了直接建房的做法,转而支持私人机构开发建设低收入家庭住宅。对于房地产企业按政府要求兴建、经营低收入住宅,政府减免有关税费,提供贴息贷款,提供低价公有土地,1986年,联邦减免税和优惠待遇规定,在为低收入家庭建房后的10年内可享受其住房建造成本70%的减免税。

在公共住房发展的过程中,也曾遇到贫困集中、种族聚集、管理混乱和犯罪频发等问题。直到1992年,美国政府推出了“第六希望计划”,希望解决问题日益严重的公共住房项目。“第六希望计划”广泛发动了各种社会团体参与到公共住房的改造当中来,营建了一批高中低收入的混合居住社区,并对破旧公共住房进行了改造翻新,为低收入居民提供培训和就业机会。

1996年,美国政府提出了“样板城市”计划,试图对住房及城市化所带来的一系列问题从教育、就业、保障、娱乐、治安、社区服务等多方面同时努力,克服过去各自为政的分散状态。

经过数十年的努力,美国的公共住房项目得到了振兴,并充分体现了对低收入者的关怀。

美国通过立法对公共住宅的租金进行控制,并通过投票方法进行表决。如多数票认为租金太高时,地方议会倾向于控租,尤其在通货膨胀时期,住房消费作为从属于地方政府控制的重要消费领域更加显得地位突出,控租也就受到关注。在控租政策作用下,美国公共住宅的租金长期以来只占低收入家庭收入的25%,其绝对数额比最低市价租金还低20%。

近年来美国经济的迅猛发展,居民收入增多,越来越多的富裕居民搬进了高级豪华的住宅,他们原来的住房就由较富裕的人租用或购买。而这些较富裕者原有的住宅又成为了低收入家庭租住或购买的目标,如此一环接一环形成公共住房新的房源,并构成了完整的退出机制。

补贴购房

除了公共住房以外,联邦政府鼓励居民家庭包括低收入家庭拥有自己的住宅。为此,联邦政府提供两种优惠政策:

(1)税收减免

联邦政府对第一次购房者实行个人所得税减免,即第一次购房支出(包括首期付款及每年抵押贷款偿还额)可以从个人所得税的税基中扣除。地方政府对第一次购房者减免不动产税若干年。

(2)抵押贷款

从1932年开始,美国政府就向低收入家庭提供低息贷款。

第一次购房者可以向金融机构申请低息贷款或抵押贷款担保。联邦住宅管理局对住宅贷款进行担保,最高担保额为9.7万美元。购房者向联邦住宅管理局支付相当于担保额3.8%的手续费。购房者经过担保后,首期付款只需集价的5%,贷款可达房价的80%-96%,还款期达20-30年,利率一般只有6%-8%,低于其他长期贷款利率。

在鼓励购房的政策下,2009年白人的住房拥有率为75.0%,黑人为46.4%,西裔为48.7%,其他族裔为57.8%。