农村广电应纳入农业信息化建设工程

[内容提要]“三农”问题已成为重大的政治问题，改善农村广电状况意义重大。目前的“村村通”广播电视工程只能解决上级台在农村的覆盖率问题，不能真正满足农民的视听需求，不能根本改善农民在传播格局中的弱势地位，不能充分发挥广电对农村社会的整合作用。农村广电的出路在于纳入农业信息化建设工程，传统广电体制必须改革。

[关键词]农村广电；村村通；农业信息化

[作者简介]谢春林（1965―），男，湖南兴宁人，复旦大学新闻学院2003级博士生；(上海200433)彭麒（1986―），男，江西南昌人，华中科技大学新闻传播学院2003级本科生。(湖北武汉430000)

2004～2006年中共中央为解决“三农”问题连续发了3个一号文，明确提出要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。国家广电总局也把2005年确定为“农村服务年”。开始于1998年的“村村通广播电视工程”，迎来了它的又一个热潮。窘迫已久的农村广电问题从此能够得到根本解决吗？

一、农村广电处境艰难

目前农村广电面临的困境是中央台、省台、地市台所不曾面对的。

1．底子最差。2004年县乡基层广电部门收入只有115．38亿元，仅占全国广电系统总收入（824．72亿元）的13．99％，其中广告收入26．67亿元，仅占全国广电系统广告收入（414．50亿元）的6．43％。长期以来收入很低，投入不足，农村广播电视基础设施薄弱，发射台、转播台设备陈旧老化、专业技术人员缺乏等问题普遍存在。目前我国广大农村地区超过80％的农民群众仍然主要依靠无线方式接收广播电视节目，接收的节目套数少，质量不稳定。2005年广电总局对河南、江西、贵州等九省（区）农村广播电视覆盖的调查表明，中央电视台第一套节目在农村地区的无线覆盖率平均只有30％左右，省级电视台第一套节目的覆盖也比较差。而城市广播电视人口覆盖率已100％，已普及有线电视，城市居民能看到30套左右的电视节目，并且节目内容丰富、节目种类多样。

2．负担最重。转播上级台节目是国家给县级台的主要职能定位。中央的、省里的、地区的，哪一级都要求它转播“上级党委政府的声音”，县级台如果不执行，上级台会利用自己的组织资源如请求省委宣传部或省政府发文来解决问题，县级台最终还是得转播。

转播上级台使本县的广告市场被中央台、省级台、地市台覆盖了三次，较大一点的广告商对县级台一点兴趣也没有，县级台只能靠本县的一些小企业作一点十分便宜的小广告，经费拮据可想而知。

县级台的另一个重任是作为县级党委政府的喉舌，县级主要领导活动必须播发新闻。

这些都使得弱小的县级台疲于应付，难以发展。

3．约束最多。长期以来农村广电发展缓慢，问题较多；问题越多，约束越多；约束越多，发展越慢。我国对城市和农村的广电改革目标是不同的。对城市多以“发展”为指向，对农村多以“治理”为指向，“治散治滥”几乎成了管理县级台的同义语。如要求机构合并，从三台合一到局台合一；不能自办频道，职能定位到转播上级台为主，本地的自办节目只能在公共频道的规定时段插播，等等。农村广电发展的自越来越小，发展空间越来越小。

4．关爱最少。近十几年来，在商业利益最大化的驱使下，出现了广电资源分配不公的现象。到2004年底，经广电总局批准的对“三农”的广播频率、电视频道分别只有10套（包括山西、江西、山东、河南、陕西以及广西南宁、河北张家口、浙江嘉兴、广东茂名和揭阳电台开办的共10套对农广播）和5套（包括中央电视台第7套少儿军事农业频道、河北电视台农民频道、吉林电视台乡村频道、山东电视台农村科普频道、山东临沂电视台农村科普频道），分别仅占全国2371套广播频率、2262套电视频道的0．42％和0．22％。而且针对农民科技普及和技能培训的节目很少，农村题材的广播剧、电视剧很少。广播电视内容的城市化倾向越来越明显，农村受众越来越被边缘化。

二、农村广电问题必须解决

单从经济的角度来看，农村广电落后与“三农”问题一样可以解释为“效率优先”的非均衡发展战略的必然结果，因此人们习以为常。这是农村广电多年未见根本改善的主要原因之一。

随着我国市场经济的非均衡发展，两极分化越来越严重，社会分化越来越明显。社会分化是导致社会不稳定和社会问题大量涌现的根本性原因。“近年来，我国越来越多，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重。”为了保证社会的稳定，对日益分化的农村社会进行有效的整合已成为当务之急。

社会整合有三种方式：即制度性整合、功能性整合和认同性整合。制度性整合是指运用国家的各种政策、法规和法律对各种社会关系进行条理化和合法化梳理，使其纳入统一管理和控制轨道的整合。功能性整合是从统一社会劳动的角度出发，对伴随社会化分工出现的职业异质性而进行的整合。认同性整合则是在意识形态领域里进行的思想性整合。这三种整合既相互联系又独立存在，并分别从社会的制度化、专业化和社会化三个方面对社会进行整合。勿庸置疑，广播电视可以在农村社会整合特别是认同性整合中担当重要角色。

三农问题“不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题”，解决农村广电落后面貌，加强广电对农村社会的整合力，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治意义。

三、单有“村村通”工程还不能从根本上改变农村广电落后面貌

为了解决农村广电落后问题，国家广电总局采取的方式是“村村通”广播电视工程，即以扩大中央台和省级台节目在农村的覆盖率为奋斗目标。

在村村通工程带动下，我国广播、电视人口综合覆盖率分别从1997年的86．02％和87．68％提高到了2005年的94．48％和95．81％。成绩是明显的。但村村通工程存在根本性缺陷：

缺陷一：“通”给农民的节目内容数量和质量都不能满足农民的需要。

如上所述，以农民为目标受众的频道、频率不到总数的0．5％，而我国居住在乡村的人口有80739万人，占总人口的63．9％。广电节目供需矛盾非常大。专家调查发现，目前广电等媒体内容离农民的实际生活很“遥远”，绝大部分是城市化的题材，与“三农”有关的题材和内容非常贫乏，很难引起农民的兴趣和心理共鸣。

广电节目不能满足农村受众需要原因有：

一是因为上级广电从业人员的职业态度和价值取向不在“三农”上。因为他们都生活在城市，对农村的隔阂越来越深，想贴近农民生活也不容易。

二是因为农村市场目前不能给上级广电媒体带来经济效益。广告是电台电视台的生命线，而视听率又是广告的生命线。视听率调查的主要样本户都在城市，电台电视台必然会把资源集中在视听率调查的样本户群体――城市居民身上，而不会投入到农村受众身上。典型的例子是2003年3月24日央视七套中的《农业新闻》栏目因其在七套所有栏目中名列末位而遭停办。

三是县级电视台作为县委县政府的喉舌，首先得保障县级领导新闻的报道，在人财物有限的条件下，为农服务的节目自然就办得少了。

缺陷二：单靠国家财政难以保证村村通工程“长期通”。直到2006年初，还有10多个省（区、市）没有落实村村通工程的维护经费，大部分省区还没有建立专门的维护队伍，在一些地方出现了村村通“返盲”问题，难以保证村村通、长期通。2004年全国农村广播喇叭由2003年的4千多万只下降到2千多万只，有线广播专线杆路由2003年的101万杆公里下降到76万杆公里。“反盲”的主要原因是资金得不到保障。设备损坏后得不到及时修复，少数因经济条件较差实行集中收看的行政村的收看场地、管理人员和电费得不到落实。凭着国家财政的支持，一时扩大覆盖率是可能的，但要长期保证村村通、户户通就不是容易的事。

缺陷三：村村通的主要目的是解决上级台在农村的覆盖问题，而非为了满足“三农”的需要。有关部门也只管覆盖，至于覆盖了之后农民是否对播出的内容满意，考虑不是很多。所以即使实现了“村村通、户户通、长期通”，节目内容的都市化也会使农民缺乏认同感和归属感，传播效果不是整合社会，相反还会造成社会差距感的加深和强化。在那些能够收到电视节目的农民中，即便是农村节目也很少看，原因是“那些是假的”或者“看不懂”，传媒的现实状况与农村、农民的实际需求形成极大反差，使农民与媒体的心理距离越拉越大。

因此，“村村通”不能真正满足农民的视听需求，不能根本改善农民在传播格局中的弱势地位，不能充分发挥广电对农村社会的整合作用。

村村通只能解决上级台“通”的问题，没有解决农民“用”的问题。

四、农村广电应纳入农业信息化工程

2005年中央1号文件提出要“加强农业信息化建设”，这在改革开放以来中央关于“三农”工作的前六个一号文件中是不曾有过的，体现了中央关于“三农”政策的时代特征。2006年中央1号文进一步明确提出“要积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务，重点抓好“金农”工程和农业综合信息服务平台建设工程。”中央文件精神已经内含着将农村广播电视纳入“农业信息化建设”的取向。

本文认为，将农村广电纳入农业信息化工程是十分必要的。第一，这一工程是直接为“三农”服务的，信息针对性强，可以解决农村广电内容的“有用度”问题；第二，这一工程整合了各方面的“三农”信息，可以解决农村广电信息贫乏的问题；第三，这一工程利用了多种渠道资金，可以解决农村广电覆盖的稳定性问题。

参照西方发达国家农业信息化经验，农村广电纳入农业信息化建设是一个必经的历史阶段。我国农业信息化基础差、起步晚，目前尚处于初级阶段，农民拥有计算机的比率还很低，互联网在农村的应用和发展十分落后，广播、电视仍然是农民获取信息的主要渠道。这与西方发达国家农业信息化建设初期的情形十分类似。如20世纪50年代开始，美国的农业信息化进入广播、电视、电话阶段，1962年开始，美国开始资助在农村建立教育电视台；日本农林水产省对农村地区的信息化建设从上世纪50年代中期的农事广播(有线放送)建设开始，随着信息通讯技术的发展，逐步建立完善农业管理(计算机)中心、农村有线电视放送等基础设施的建设；德国农业信息化的初级阶段是20世纪50年代中期至70年代，其时广播、电话、电视等信息技术在农村地区得到普及。

从国外的经验看，市场化程度越高的国家，其信息服务的社会化程度也越高。在农业信息化起步阶段既要坚持政府主导，又要重视市场的基础性作用，加快培育信息化市场主体，发挥各方面的积极性。政府的作用要逐步转到积极创造良好的政策环境上来，要鼓励和支持各类有条件的协会、企业以及生产经营大户等社会力量开展直接面向广大农民的信息服务，推动信息服务的社会化。在信息基础设施建设方面，要注重吸引社会资金，走商业化运作的道路，鼓励和吸引民间资本投资建设。

这就对目前农村广电体制提出了改革的要求。

五、农村广电体制改革的关键点

目前农村广电体制的主要问题有： 1．单一喉舌定性导致广电的应有功能得不到充分发挥。2．单一国有产权缺乏竞争压力和内部激励，导致效率低下。3．行业垄断使农村广电投资不足，势单力薄，满足不了农民日益增长的视听需要。4．条块分割决定了县级台市场狭小，成本高，收益低。5．管办合一导致广播电视台难以自立、资源配置低效和寻租腐败。

不可否认，传统广电体制在我国广电发展史上曾经起到了非常重要的作用。但随着广播电视环境发生巨大的改变，“广播影视的体制机制问题，已经成为广播影视产业发展的主要障碍。”

本文认为农村广电体制应在以下几个关键点进行改革。

（一）突破喉舌定性，把农村广播电视纳入农业信息化工程。“村村通”的主要目的和作用是发挥好党和政府的喉舌功能。在“村村通”满足了喉舌需要之后，应该将县级广播电视台从“喉舌”的单一定位中解放出来，纳入到农业信息化工程中，从“转播台”过渡到“自办台”，即改变目前县级台以转播上级台节目为主的职能定位，鼓励县级台多办为“三农”服务的自办节目。同时把转播上级台节目的工作从县级台中剥离出来，作为国家的公用事业和农村基础设施，由财政拨款或其他市场方式解决，让县级台轻装前行。这样有利于解决农村广电负担过重、内容单薄、影响力微弱的问题。只要强化监管，确保舆论导向，纳入农业信息化工程的广播电视只会增强其整合社会的功能，而不是相反。

（二）打破行业垄断，树立社会参与意识，调动社会力量发展以广电为主体的农业信息化工程。农村广电纳入农业信息化建设后，应该允许由农业部等涉农部门开办专业农业电视台，整合各种涉农部门信息资源，提高广电为“三农”服务的质量和效果；应允许各种国有的农业专业协会、科研推广机构、中介组织以及各类信息咨询服务企业等参与广电为主体的农业综合信息服务平台的使用和经营，充分发挥广电在服务农村、整合社会中的重要作用。在未来条件成熟的前提下，应进一步改革农业信息化工程管理体制，通过产权改革，明晰产权关系，充分调动各方面的积极性，使责权利相结合，彻底解决“村村通”长效机制欠缺的问题。

（三）拆除市场壁垒，建立全国联通的农业信息网络，把农业信息工程做强做大。目前全国有线电视网络在物理上是联通的，因为条块分割的体制，网络的整体优势一直没有充分发挥出来。未来的农业信息化工程，一定要打破地域分割，形成一个信息能够自由流通的网络。在喉舌的定位下，虽然现在国家政策层面允许跨地域经营，但在广电实践来看还没有成功的例子。纳入农业信息化工程，全国联通的农村广电信息网络不会损害地方既有利益，还可以解决县级台目前市场狭小限制下的高成本低效益的难题，县级台甚至也可以实现做强做大的梦想。

（四）实行管办分开，建立相对独立的规制机构和完善的规制制度。农业信息化工程建设中除了农村广电还有电信等其他部门，应该成立一个综合性的规制机构来监管各类信息的，现有的县广电局（未来也许叫别的名字）可以作为唯一的信息内容规制部门的派出机构存在，重点监管农业信息网络的内容导向安全。为了避免管办合一的弊端，县广电局应独立于农业综合信息服务平台，断绝与业务部门的利益联系。同时理顺相关管理部门的关系，避免政出多门、多头管理。还应尽快完善我国广电信息规制法律体系，依法规制，创造平等竞争的市场秩序与环境，充分发挥市场机制配置资源的作用。

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