我国住房公积金制度改革思路辨析

与全国继续经济体制改革的大势相一致，当前我国住房公积金制度建设，必将进入一个创新转型的发展新阶段。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，为下一步全面深化住房公积金制度改革指明了方向。以问题为导向，本文试针对我国住房公积金制度改革的基本思路、方向和目标，展开初步的分析探讨。

一、我国住房公积金运行面临的主要问题

1.济富不济贫，公平保障失准

第一，覆盖面不够均衡。我国建立住房公积金的目的，是要调动国家、单位和个人三方面积极性，帮助职工购置自有住房。但住房公积金建制20年来，还不能实现对社会、职工的全覆盖。目前的情况是党政机关、国有企事业单位基本全覆盖，但民企私营个体覆盖率偏低；拥有城市户籍职工的覆盖率较高，进城务工的农村转移群体基本无覆盖；东部发达地区和大中城市的住房公积金覆盖率较高，中西部地区和中小城镇的覆盖率偏低。

第二，提取和使用不均衡。必须承认，在住房公积金建立之初，多数职工还能通过提取住房公积金实现有效置业。但随着房价快速上涨，住房公积金并未相应提升，占个人购房贷款的比重不断下滑。以致一些低收入群体无力购房，其缴存的住房公积金只能以极低利率沉淀。与此同时，那些买得起房的中高收入群体，则可以充分利用住房公积金贷款买房，导致一些城市出现了“10%的人用了80%额度住房公积金”的严重使用不公问题。

第三，缴交失控。按照现行规定，个人住房公积金除个人按工资一定比例强制缴存外，单位还要等比例同时缴存。由此，为那些效益好的单位多缴存，效益差的单位少缴存，甚至不缴存提供了借口。更有一些高收入企事业单位把住房公积金当成一种附加性工资福利，任意提留发放。

2.投资意识淡薄，运行效率低下

第一，低存低贷，手续繁杂。住房公积金贷款相对商业贷款而言，手续繁杂、审批放款拖沓缓慢，许多开发商公开“抵制”公积金贷款，致使购房者蒙受无法享受低利率公积金贷款的损失。二是职工缴纳住房公积金以外地区使用住房公积金贷款，即便是一省之内不同地区也不允许。三是在住房公积金贷款难、提取难的同时，一些城市却有大量住房公积金闲置。沉淀的闲置资金由于始终采取单利计算利息，存款利率偏低，保值增值能力弱。目前，住房公积金1年期的存款利率0.35%，5年期存款利率4%，均低于银行同期存款利率，更不符合我国当前积极推动的商业银行“利率市场化”改革方向。四是受商贷利率上浮影响，一些大城市住房公积金放款规模持续提速，近年来开始明显超越住房公积金的归集和回收速度，入不敷出的 “风险”已在逼近。广州等地出台“限制额度”、“限时抢贷”等所谓新政，委实是一种无奈之举，说明现行住房公积金制度已到了非改不可的关头。

第二，缺乏权威、具体的操作细则。2002年国务院修订的《住房公积金管理条例》，仅限于基本框架的构建。譬如，在全文47条中，并无专门涉及住房公积金如何保值增值的条款。因此，各地住房公积金管理机构不得不参照商业银行的贷款规制，拟定住房公积金运行的相关规则和程序，无形中增加了住房公积金的运行成本。事实上，全国住房公积金个贷的平均逾期率多年都保持在1.00‰以下，与商业性个人房贷一样，属于资信度极高的优质资产。由于其强制缴交、不动产抵押的性质所决定，完全可更简化程序审批放贷。

第三，缺乏统一、合规的管理机构。全国的住房公积金管理中心已超过600家，但始终未形成明确、统一的机构设置和业绩考核标准，导致各地机构设置所谓层次混乱、权责不清。在2008年大部制改革后，住建部虽然专设了住房公积金监管司，但机构设置混乱、政令不统一、监督管理无序的状况未见有效改善。

3.管理混乱无序，社会监督缺失

第一，缺乏规范的监管模式。按照《住房公积金管理条例》的要求，地方要建立住房公积金管理委员会决策，住房公积金管理中心运作，银行专户存储，同级财政部门审计的监管体制。但多年来住房公积金被挪用、成为政府“小金库”等违法违规案件屡禁不绝的事实表明，这种看似分工合理的监管体制存在着诸多漏洞。

第二，缺乏相应的管理标准。组织住房公积金运营的住房公积金管理中心不是金融企业，通常是城建或房管部门派驻的事业单位，并不像一些专业金融机构那样定期季报年报、设有注册资金、法定资本金、存贷比、资产不良率等评价机制和考核指标，各地设置的住房公积金管理委员会多流于形式，组成人员缺乏广泛的代表性，很难切实地担当社会监管的重任。

第三，缺乏统一的网络监管。要纠正住房公积金单纯属地管理和静态管理的弊端，及时发现并处理问题，就需要实现对地方、个人住房公积金归集、使用和提取情况进行实时监控，尽快建立和开通全国住房公积金信息管理网络。

二、住房公积金病态运行的主要成因

1.对住房公积金的属性认识不清

我国的住房公积金制度是国家立法确立的社会保障制度，具有强制性、公平性、互、保障性、安全性的基本属性，需要长期坚持，实时维护。我国的住房公积金制度是仿照上世纪80年代新加坡的“中央公积金”模式上加以改造推广。客观而言，在住房公积金多年的运行操作中，始终存在一些“水土不服”问题，盖源于新加坡的“中央公积金”与我国住房公积金基本属性、操作平台和发展环境并不完全相同。譬如，在2006年以前，各地多是以购买国债的方式实现住房公积金的保值增值，完全是借鉴了新加坡的成功经验，但在此后，各地用于投资国债的资金连年缩减，住房公积金实现增值保值的功能实际趋于萎缩，说明管理层并不在意住房公积金必须实现保值增值的基本要求，以至于任意挪用住房公积金问题不断发生。再如，新加坡的中央公积金是对国民提供养老、医疗、就业和住房保障的一体化社会保障制度，住房保障只是新加坡公积金的主要功能之一。我国的住房公积金虽号称专司住房社会保障职能，但在缴交额攀升，资金大量沉淀的形势之下，并没有更加灵活地放开信贷规模，并且坚持仅适用于购房、封闭运营管理、退休后提取等僵化的管理原则，致使住房公积金保障性、互的特点大打折扣。

2.住房公积金的管理缺位失位

由住建部提供的数据显示，至2014年第一季度，全国实际缴存住房公积金的职工达到1.06亿人次，缴存总额达到6.74万亿元，缴存余额也达3.27万亿元，资金总规模与全国养老金规模相近。即使按最保守的估计，全国住房公积金年度归集余额也超过7000亿元，并以不低于20%的年均速度递增。显然，住房公积金不是国家和地方的“税收”，也不完全是职工的专项住房储蓄，更不是政府投入住房保障的专项资金，这笔数额庞大的资金究竟应当由谁来管理？如何管好用好？这是住房公积金制度屡被诟病的一大突出问题。

导致相关职能机构对于住房公积金管理失位缺位的关键，首先是基于对住房公积金所特有的“民有公助”属性的模糊理解。诚然，为我国庞大的公务员和事业单位职工配置缴存的住房公积金，本质上是财政预算支出，属于国民收入二次分配的范畴。但与此同时，还有大量企业职工，无论其所在企业的所有制性质如何，都需要通过立法建立的住房公积金制度，借助住房公积金强制缴交的特有机制，实现其公平享受住房权益的目的。就此意义而言，各级政府对于管好用好住房公积金，具有不可推卸的重大责任和义务。

3.住房公积金管理缺乏立法保障

我国的住房公积金制度于1994年首先在上海试运行后推广到仅京津和多个省会大城市，1999年4月以国务院令的形式颁布了《住房公积金管理条例》，2002年仍然以国务院令的形式重新修订。此后的12年间，对于这样一项广泛涉及政府、市场、单位和职工根本利益的新兴社保事业和专业化金融制度，中央政府不仅未能继续出台更为规范、更具操作性的实施细则，也未能在立法层面上出台《住房公积金管理法》这样系统的专项法规。

更为严重的问题在于，在中国35年改革开放的历史进程中，“房改”几乎是最后改革且成效最差的领域之一。在新中国成立至1998年“房改”完全推开的半个世纪里，中国的房地产领域真切地经历了一个“去市场化”的漫长过程，正因如此，包括住房公积金建制在内的住房制度改革深化，迫切需要在相关立法、执法和司法的创新突破，才能有效调整和修复本被扭曲的人财物关系。

三、公平性和保障性应成为深化住房公积金改革的基点和亮点

1.住房公积金改革是实现“国家治理现代化”的基本内容

党的十八届三中全会提出要将“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，目标明确，内涵丰富。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立公开规范的住房公积金制度”列入“建立更加公平可持续的社会保障制度”（第45条）条款之下。全面领会中央全面深化改革的文件精神和相关表述，体现在住房公积金制度改革方向，按照个人的理解，总体包括了几层涵义：一是明确了完善住房公积金制度属于实现“国家治理体系和治理能力现代化”的基本内容；二是明确了住房公积金作为国家社会保障制度基本组成部分的特定属性；三是突出了住房公积金制度所要坚持的公平、可持续发展的原则；四是规定了住房公积金要公开、规范建设的改革方向；五是明确了要将“完善和改进提取、使用、监管机制”作为住房公积金改革的中心任务。在全面深化各项改革的大环境下，实现国家治理现代化的根本路径无疑就是改革，需要以问题为导向，针对体制、机制、制度方面存在的突出问题“开刀”。住房公积金制度改革，既然已经列入全面深化改革的总体规划，就需要乘势而上，积极启动，才能把握发展机遇，为切实提升国家治理体系和治理能力的现代化，做出应有的贡献。

2.住房公积金改革要通过制度创新获取新动力

鉴于我国住房公积金制度面临着一系列发展瓶颈和挑战，学术界形成的一种普遍认识是要废除住房公积金现有的运行管理模式，重构类似于“住房储蓄银行”新机构新机制。但笔者以为，我国住房公积金制度尚属“病态运行”，并未达到病入膏肓，推倒重来的地步。必须看到，近20年来，我国住房公积金对于改善和提高我国城市居民住房条件，帮助中低收入阶层购房置业，发挥了不可替代的功效和作用。特别是在我国东部一些人口稠密的大城市和特大城市，一些困难家庭和首次置业者，都将使用住房公积金作为个人购房唯一或主要的途径。住房公积金运营管理尽管有这样那样的不尽人意，但还不至于因噎废食。总体来看，对住房公积金的做法，是要依据现有条件和基础，从问题出发，着力于完善和改进现行住房公积金的提取、使用、监管和收益分配机制，为住房公积金的积极“归位”注入新动力。

2.住房公积金要在制度建设上力求与时俱进

住房公积金改革成功与否，取决于制度建设成效，取决于能否与时俱进，实现公平可持续发展。基于当前以及未来形势，体现在政府管理、市场作用和社会发展三方面的新变化新要求尤需引起关注。

第一，从建设服务性政府的要求来看，必须着力解决住房公积金运营“政府包办”问题。努力扩大住房公积金应缴必缴的覆盖面，特别要调动国有企业职工和非城市户籍常住人口缴纳和使用住房公积金的积极性。充分挖掘住房公积金提取使用的新领域新路径。强化相关法规建设、完善网络化管理，在增强政策的执行力上主动作为。

第二，从发挥市场配置决定性作用的要求来看，经济发展已进入中速增长“新常态”，房价无序上涨将受到有力遏制，职工无论是购置商品住房还是保障住房的需求潜力，都将更积极释放。对于住房公积金信贷和组合贷款的需求也会水涨船高。此外，随着新型工业化、城镇化和信息化的加速推进，人口在城乡、城市间流动规模也会提升，住房租赁市场日趋成熟、要求住房公积金异地使用、跨区域结算和划转、偿付租房支出的等新的需求愈加突出。

第三，从保障社会民生发展的要求来看，强调“以人为本”农村转移人口市民化和基本公共服务均等化，鼓励有条件的转移人口中小城镇落户、加快棚户区改造等社会改革新政，将会逐步改变住房公积金缴交人的职业构成，在缴交资金总量扩大的同时，或将拉低个人平均缴交水平，不断放大住房公积金“入不敷出”的缺口。需要结合政府相关的住房保障投资，如开发银行的政策性开发贷款、廉租房租金补贴、部分产权住房回购等多元角度，研究制定改善中低收入阶层住房问题系统解决方案。

4.住房公积金应实行更专业的分类管理

住房公积金的体制机制创新，需要借助管理创新来实现。在当前形势下，推动住房公积金制度的管理创新需要把握这样一些切入点：

第一，突出住房公积金使用的公平性要求，需要管理创新。各级政府要以更高的责任心和使命感努力作为，主动调控，严格杜绝和防范公积金使用“劫贫济富”不良倾向。要坚持“阳光管理”的改革方向，加强运营信息披露，公开管理流程，高度尊重住房公积金缴存者的知情权、话语权、监督权和决策权，树立取信于民、还政于民的清廉管理者形象。

第二，突出住房公积金提取的保障性要求，需要管理创新。要深入研究解决大部分住房公积金缴存者“只存不贷”问题，最大限度地提高住房公积金对职工购房的支付能力。要研究解决住房公积金“缴存易、提取难”问题，合理扩充住房公积金提取使用范围，缩短提取周期。对于事业单位职工与企业单位职工在住房公积金缴交、提取方面存在的差异，要实行分类指导和差异化管理，既要防止因为住房公积金“民有”属性而不敢管理或疏于管理，更要纠正政府因代管住房公积金而引发的“私款公用”问题。

第三，突出住房公积金的安全性要求，需要管理创新。住房公积金作为社保类专项基金，具有更为突出的安全性要求。要充分借鉴国内国际的先进经验和做法，不断拓宽住房公积金保值增值的投资渠道，除了银行储蓄和购买国债之外，还要敢于尝试股市投资、养老金投资以及风险相对较小的集合基金组合投资。要深入研判资本市场运营规律，合理合规地寻求战略投资伙伴，把握战略投资机遇，积极有效地增强住房公积金投资增值的能力和潜力。

第四，突出住房公积金专业化操作的要求，需要管理创新。因为住房公积金与工资福利、不动产抵押、个人信用和信贷等财经领域密切交集，需要借鉴现代企业管理制度，逐步建设和保有专业化、高素质、高效率的管理机构和管理团队，而不是如同现在，将涉及专业管理的业务完全委托商业银行办理。要结合我国新型工业化、城镇化、市场化的整体走势和经济社会民生建设的现实需求，加强对住房公积金存贷款利率、投资渠道拓宽、增值收益分配等宏观政策的研判和引导，更好发挥住房公积金在解决我国职工住房问题方面所具有的制度优越性和特定价值。