公共资产游离及其经济学分析

摘要：公共资产游离是指公共资产脱离法律法规的监控非正常私有化的现象。我国公有制带来的“公有权的基本矛盾”和对财产权采取以所有制为标准的两分法，是公共资产游离的内因；由政府代行公共资产的所有者职能并实行行政性管理，是公共资产游离的重要外因；立法在公共资产所有权界定以及物权方面的缺陷，保护公共资产的法律、法规不完善，以及公共资产游离缺乏民事责任追究等更是加剧了公共资产游离。

关键词：公共资产；公共资产游离；经济学解释

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2013）01-0047-06

近年来，在我国的审计和财政监督检查工作中，都大量发现公共性质的资产非法、非正常的私有化现象。这一问题一方面扰乱社会主义市场经济秩序，扭曲市场对资源的配置，削弱政府的宏观调控能力；另一方面成为奢靡享受、滋生腐败的温床，严重败坏了社会风气。研究公共资产非正常私有化问题具有十分重要的意义。目前，对这一问题的研究从管理及其技术层面上分析的比较多，从经济学的角度研究比较少。本文试图通过理论抽象和概括，用现代经济学理论分析揭示这一问题及其制度诱因，为进一步解决这一问题寻找思路。

一、文献综述

公共资产游离是本文对公共性质资产非正常私有化的理论概括，是一个新的概念。目前直接的研究还没有，与其相关的研究是国有资产流失、账外资产和“小金库”。

顾功耘（2010），姚丽娟、李刚（2004），毛程连（2002），孟勤国（1996），韩志红、阮大强（1999）等学者对国有资产流失进行了研究。他们认为，国有资产流失是指国有资产管理人或具有国有资产经营管理职责的单位或个人，在其履行管理职能时，违反法律、法规等的有关规定，致使国有资产损失。它有以下特征：（1）国有资产流失的主体，只有负责对国有资产进行经营或管理的单位或个人等才具备致使国有资产流失的主体资格，除此之外，其他任何单位、个人均不具备该资格。（2）国有资产流失行为，相关具有致使国有资产流失主体资格的行为人行为必须是违反法律、法规等的规定。由于经营或管理国有资产本身存在风险，即通过合法手段的管理或经营国有资产所造成的资产贬值或受损并不形成资产流失，只有违反法律、法规和有关规定造成的资产贬值或毁灭，才算做国有资产流失。（3）国有资产流失在本质上表现为财产所有权的灭失，包括国有资产所有者失去其依法所享有的各种财产权益。此外，范必（1996）、黄群（1996）、王铁峰（2001）、赵琳（2002）、康永智（2003）等学者还分别选择不同的角度对国有资产流失的渠道进行了论述，并认为企业改制、产权交易等是造成国有资产流失的重要途径。

姜青青（2000）、丁玉兰（2000）等学者对账外资产进行了研究。他们认为，账外资产指企业所拥有，但没有在财务账上反映，使得企业无法实施有效监督，容易流失的资产。其表现形态主要有：（1）账外固定资产。主要是新购置的固定资产不在账上反映；（2）虚假应付账款。一种情况是企业账面上的“应付账款”大于实际对应的“应付账款”，“应付账款”实际上已经偿付。另一种情况是虚假“其他应付款”，企业用虚拟人名作为应付款的对方，而由少部分人操控支配这部分资金；（3）另立账户。将单位的货币资金存放于非本单位名义开设的银行账户，或直接公款私存；（4）存货溢余。产成品、在产品、原材料等货物盘点时的实际数大于账面数；（5）虚假盘亏。一是盘点时故意盘亏，以窃取假盘亏的资产；二是对已经窃取的资产做盘亏处理。

近年来，关于“小金库”的文献也比较多。1985年，国务院组织开展财税大检查，出现了“小金库”的提法。1989年11月，国务院在全国范围内开展清理检查“小金库”工作，首次对“小金库”进行了定义，即凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金。1995年，中共中央、国务院又在全国范围内开展了一次清理“小金库”的专项检查。此时的“小金库”定义为，凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。2009年，中共中央、国务院再一次在全国范围内深入开展“小金库”治理工作，并将“小金库”定义为，违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。此次的“小金库”主要有三个特点：一是强调所有收支必须列入符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产，也就是说不只是强调私存私放资金的问题；三是在认定上不再强调设立的手段和用途，只要没有列入符合规定账簿的，不管什么性质的手段和用途，都可定性为“小金库”问题。

二、公共资产及其游离性

本研究的公共资产是与国有资产相区别的—个概念。为了研究的确定性，本文首先界定两个概念。

1.财政性资金。财政性资金是指通过公权取得，应纳入国家财政部门统一核算管理并接受国家法律法规监督使用的资金。包括各种税收收入、公债收入、政府性基金、各种规费收入、公共部门（单位）或以公共部门（单位）的名义取得的各种收入，还包括公共部门（单位）处置本部门（单位）资产取得的收入。由此表明，财政性资金具有三大特征，一是有指定性用途，二是受法律法规规定约束，三是使用要受到监督，这三条缺一不可。相比于财政资金而言，财政性资金具有广泛的含义，它不仅包括有国家财政部门直接管理控制的资金，还包括一个国家法律法规规定的所有由公权力取得的并应该由财政监控的资源。

公共部门，本文特指我国党政机关、事业单位、国有企业和社会团体。它们或是具有公共管理和社会服务职能，或是以财政投入作为原始资金进行生产经营提供社会产品和服务。

2.公共资产。公共资产指由财政性资金直接或转化以及孳生形成和由公权取得的，由公共部门管理和使用的资产和权益。首先，它是财政性资金直接和转化形成的资产；其次，它是由财政性资金孳生形成的资产，比如我国的国有企业中有一部分其原始资本是由财政注入的，在后续的经营中不断发展壮大，其超出原始资本的企业资产就是财政性资金孳生形成的资产。当然，最典型的是财政性资金的孳息。再次，以公共部门的名义取得的权益。如，以国有企业名义举债形成的资产，以某合法社团名义取得的收入等。公共资产的一个典型特征是以公权名义取得的权益。

公共资产与国有资产的区别在于，国有资产是以国家权力为基础的，是以国家权力取得的收益；而公共资产还包括除国家权力以外其他公权取得的权益，比如以党派组织或社会团体名义取得的收益，其内涵和外延均大于国有资产。

对2009年至2010年“小金库”检查查出的案例分析发现，我国具有公共性质的资产在流失中基本上都呈现出一个特点——脱离法律法规的监管，非正常私有化。为了便于研究，我们把这一现象在理论上概括为“公共资产游离”。这种现象在形式上表现为公共资产不纳入单位法定账簿而游离于账外或虽在账内但仍脱离法律法规监控，实质是非合法的化公为私。因此，“游离”有两层意思，第一层是脱离监控；第二层是所有制性质的改变，即化公为私。

理论上讲，一个社会的财富不管其最初是公有、私有或是什么其他属性，最后的使用者都是个人，只不过在资产的使用上有为了公共目的与私人目的的区别。公共资产的使用理所当然应该是为了公共目的，但任何国家公共资产的具体使用者都是个人。个人的利己主义倾向使得公共资产自然具有私有化的倾向。正常合理的社会财富私有化应该有三种途径：一是通过个人再创造；二是通过市场购买别人的创造，使用人自身要支付代价；三是依据预先订立的社会规则对社会财富进行分配。如果一个人或个别人既不是通过个人再创造，也没有通过购买，更没有依据制度规则分配而得到社会财富，则可视为非正常攫取。那么，这就是社会财富私有化的第四种途径——非正常途径。如果是公共资产以第四种途径私有化，这就是公共资产游离。

公共资产游离不同于国有资产流失。国有资产流失主要是其管理者或经营者失职而导致国有资产损失，表现为国有权益的灭失。这种灭失或者表现为实物形态的消失，或者表现为由国有流向了集体组织。公共资产游离是指公共性质的资产脱离法律法规的监管非正常的私有化，其指向性强，专门指公共资产流向私人部门甚至是个人。这是本文研究的立足点。

案例分析发现，我国公共资产游离呈现出的主要特征为，一是涉及的地域范围广，单位性质全，地域差异性小。各种类型的党政机关、事业单位、社会团体和国有企业都大量存在公共资产游离的问题。在“小金库”治理工作中，凡纳入检查的单位，都发现账外资产，这种检查在很多情况下还是随机性的。这说明，凡使用公共资产的单位基本上都存在公共资产游离现象。公共资产的游离具有普遍性。案例分析还发现，公共资产游离的单位既有东部发达地区的，也有中部较发达地区的，还有西部欠发达地区的。有财政保障比较宽裕单位的，也有财政保障不充分单位的。这表明，公共资产游离同一个地区的富裕程度和一个单位的财政保障程度无关。二是表现形式多样化。主要有：（1）以所在公共部门权力或影响取得的应属于国家或所在公共部门（单位）的权益，由少部分人共享或私分。包括行政事业性收费、罚没收入，还包括凭借所在单位资源取得的收入，如所在单位闲置资产出租收入、利用单位的名义咨询取得的收入、以所在单位人才办培训班取得的收入、部分有经营权的事业单位取得的不入账的部分收入。当然，权钱交易获得的收入也属此类。（2）由财政部门拨付资金，被所在单位截留挪用的。这当中，具有专门用途的专项资金（项目资金）游离的情况比较普遍。（3）用虚假资料套取的。编制虚假人数、虚假工作量，使用虚假报表、虚假票据（如假发票），骗取财政性资金。（4）虚假交易转移资产形成的。签订虚假合同，以虚假交易实现公共资产转移；在关联单位之间以内部结算实现公共资产转移。（5）违反建设程序。如违反招投标规定，以高价中标返还回扣实现公共资产转移。三是更多的体现为小团体利益。账外的公共资产在使用上主要分为三类，一是职工福利，包括发放奖金、补贴、实物，组织旅游活动等；二是业务招待，包括餐费、送礼等；三是少数人暗中私分或个人私吞。在这三类情况中，第一和第二类可以称为小团体利益，实质是在制度以外对公共资产在小范围进行再分配，是一种不公平的分配，属于不合法的私有化现象。第三类则是明显的非法私有化。对全部案例的分析发现，用于小团体利益的所占比例为79%，个人私吞和少数人私分所占比例为18%，还有3%属于其他情形。这表明，总体上看，小团体利益所占比例比私分和私吞比例大。

三、公共资产游离的经济学分析

现代经济学认为，任何一个社会现实状况都是由当时各种制度安排综合作用的结果。我国上述公共资产游离的特征表明，虽然任何社会制度下的公共资产都具有游离性，但我国的公共资产游离的程度却更为严重。进一步分析发现，这与我国现行的制度安排密切相关。其中，产权制度、资产管理制度和法律制度的影响作用尤其明显。

（一）我国产权制度的影响

根据现代产权理论，公共资产属于公有产权的范畴。而我国的公有产权却离不开公有制的经济制度这个基础。公有制经济制度对作为个人的社会成员具有二重规定性，这使得公共资产的所有制产权具有模糊性。“一方面，他是所有者，无论从法律意义上还是从经济意义上说，共同占有的权利，是任何个人所拥有的那一部分所有权和一切其他人所同时拥有的所有权共同构成的；如果每个人都没有所有权，也就谈不上有什么公有权。但在另一方面，他又不是所有者，因为他作为个人所拥有的公有权只有同其他一切人的所有权相结合、共同构成公有权的时候才有效，才能发挥作用；作为个人，他既没有特殊的所有权决定资本的使用，也不能根据特殊的所有权索取总收入中的任何一个特殊份额。同时，他也没有什么属于他个人的所有权与他人相交换。既是所有者，又是非所有者，构成公有制关系中个人的二重规定性。这种对立统一构成公有制经济关系中的一个基本矛盾，可以称其为‘公有权的基本矛盾’。”而这一基本矛盾也决定了任何个人对公共资产既是所有者，也是非所有者。是所有者，就会产生主张权利的欲望；是非所有者，则不具有合法主张权利的途径。这种现象在我国表现尤为突出。这一对矛盾，是公共资产游离内在动因。

我国对财产权的分类方法是采取以所有制为标准的两分法。在这种分类方法中，实为政府财产所有权的国家财产所有权被划入公有权的范畴，政府财产所有权混同于公有权，且其主体唯一，地方各级政府没有自己名下的财产，它仅代表国家行使对国有资产的所有者职能。此外，除了集体所有的财产，地方或社区人民也无本地方或本社区名下的财产。因此，根本无法从公共资产中划出禁止交易的财产。于是，各级政府的行政审批显得极为重要，通过行政审批这一前置程序，公共资产就可进入交易市场。此时，公共资产与私有财产适用的是同一套民法交易规则，两者原有的公私性质之分被其共有的交易性融合。公共资产的公有性仅体现在启动交易必须由政府审批这一环节上。在这种情况下，公共资产所有权是由两种不同性质的产权——可交易的政府财产所有权和禁止交易的公有权合并而成的，这就呈现出以下矛盾：一方面，既然公共财产所有权为公有权，那就应当是社会所有成员共同行使的权力，公共资产理应是属于全体人民的共有福利，不能由社会某一特定成员所控制，因而不应进入市场交易；另一方面，既然政府代表国家行使公共财产所有权，那公共资产所有权就不可能被社会其他成员或主体所左右，公共资产能否参与交易便应取决于政府的意思表示，因而不需要也不可能受法律的禁止。面对这样的权利，无论将其划入公有权范畴还是私有权范畴都是不合理的。由于公共资产名义上的公有和法律对公共资产的交易没有设置禁止性的硬性约束，公共资产在交易过程中产生游离就不可避免。而在西方一些国家采取的是私人财产所有权、政府财产所有权和公有权的三分法。政府财产所有权有别于公有权，其主体也是多元的，各级政府都有自己名下的财产，政府所有的财产与私有财产同属于可交易的财产，均受民法规范；真正属于社会共同体（包括全国、地方及社区）所有成员的公共财产则受公法的规范，虽可由政府管理，但却禁止交易，故不存在公共资产在交易中游离的可能性。

（二）我国公共资产行政性管理制度的影响

关于由政府代表国家行使对公共资产的所有者职能可能带来的负面影响，经济学家樊纲认为：在人们心目中，政府应该是公共利益或全社会利益的代表。其实不然，西方国家现实中的政府是由政党和政治家们构成的，他们因竞选中获胜而取得公职，对任何政党或政府来说，竞选胜利不是免费的，正是这种免不了的费，构成了政府行为的经济背景，政府在某些具体问题上就可能代表某些利益集团的特殊利益。我国的政府虽然不存在竞选获胜或竞选经费问题，但政府本身就是一个独立的法人，也是一个经济学上的“理性人”，它作为一个独立的法人肯定有其自身的利益。即使政府代表了全民利益，也不可能放弃自身独有的利益诉求。除了为全民谋利益外，政府不仅要进行“政府消费”，而且还有自己特殊的目标函数，比如方便管理、稳定政局、统治长久等。这些利益诉求与全国人民追求社会福利最大化的利益诉求井不完全相同，与组成全国人民的每个自然人的利益诉求则存在更大的差异。可以说，除了在政治上以及国际公法关系中可以视代表国家的政府与全国人民具有一致利益外，在其他领域这两者必然有着利益的差异，甚至利益的冲突。此外，那些政府的代言人更有着自己的私利，政府机构越庞大，各种私利的交织越复杂。因此，我国由政府代表国家行使对公共资产的所有者职能并实行行政性管理，是公共资产游离的一个重要外在因素。

（三）我国法律制度的影响

我国法律把公有制财产规定为国家所有权和集体所有权，但实际情况却不是这样的。比如国家所有权，国家不可能对一切名义上归属于它的财产真正享有并行使所有权。我国公共财产的实际所有权分别掌握在以各级政府为主的公法法人和将来应该成为私法法人的公司手里。由于我国国家财产所有权界定模糊以及立法在物权方面的缺陷使得公共资产在法律上的具体归属难以明确，致使国家财产所有权派生的各种权利无法受到对称的法律义务或责任的制衡。因此，各类主体不仅容易对公共资产产生觊觎之心，而且更有机会和操作空间以及手段实施侵吞公共资产的行为。比如，在我国国有公司，出现了高度集中的股权结构下的内部人控制、激励机制加剧控制权私人收益问题。而未经法定程序的控制权私人收益，则是典型的公共资产游离。

此外，在我国，公共资产运行的法制环境也存在诸多缺陷，主要表现在，一是公共资产保护的法律、法规不完善。主要是：（1）产权制度法律法规不完善。国家对公共资产的终极所有权缺乏法律的有力保证，造成公共资产所有权分散、管理权模糊和经营权不能落实；（2）资产管理法律法规不完善，使得市场经济条件下必然出现的公共资产产权流动、产权交易等缺少法律依据和保障；（3）资产评估中介活动的法律法规不完善，使得资产评估中的违法行为缺乏法律监督、约束和进行制裁的依据。二是对公共资产责任人缺乏有效的责任追究机制。按照我国现行的资产管理办法，行政事业单位资产管理实行国家统一所有、政府分级监管，单位占有和使用的模式，财政部门是行政事业单位国有资产综合监管部门。但在具体履行资产监管职责方面，各个管理层次中普遍存在着监督不主动、监管不力的现象，不能有效实施对单位的资产管理使用及相关制度落实情况的监督，相关行政事业单位内部也没有建立健全的资产监管机制。从而导致相关资产管理制度无法落实，使得某些行政事业单位有机可剩，将公共资产游离出去。三是公共资产的法律责任形式缺乏民事责任。公共资产游离是一种非常复杂的社会现象，其中有违法也有犯罪。理论上说对于犯罪行为，司法机关可以根据现行法律追究行为人的刑事责任；对于违反行政法律法规的，可以通过政府部门追究当事人的行政责任。但是公共资产也有一个所有权，而对所有权的最有效的保护方式是民法保护。我国的公共资产保护中缺少的正是对造成公共资产游离的人员追究民事责任，这是我国公共资产保护中的一大法律漏洞。

四、研究结论及政策建议

（一）研究结论

本文研究发现，公共资产具有游离性，即公共资产普遍存在脱离法律法规监管，非合法、非正常的私有化现象。理论分析表明，公共资产的游离是各种社会制度安排综合作用的结果。在我国，产权制度、资产管理制度和法律制度对公共资产的游离性影响明显。我国公有制经济制度对作为个人的社会成员具有的二重规定性所带来的“公有权的基本矛盾”和我国对财产权采取以所有制为标准的二分法，是公共资产有游离的最根本的原因；我国由政府代表国家行使对公共资产的所有者职能并实行行政性管理，是造成公共资产游离的重要外在原因；我国立法在公共资产所有权界定以及物权方面的缺陷，以及公共资产保护的法律、法规不完善，对公共资产责任人缺乏有效的责任追究机制，公共资产的法律责任形式缺乏民事责任等对公共资产游离产生了进一步的推动作用。

（二）政策建议

治理公共资产游离，必须有针对性地进一步调整和完善我国产权制度、资产管理制度和相关法律制度。在产权制度方面，要进一步明晰公共资产的产权。特别是对具体的公共部门应明确其公共资产的产权边界。可借鉴西方国家的成熟做法，赋予公共部门自己名下的财产权利，公共部门所拥有的财产与私有财产都可交易，并受民法规范。公共部门就交易结果享受权益，承担责任。这是落实公共资产保护责任的基础。

在资产管理制度方面，必须弱化公共部门在公共资产管理上的行政性，逐步推行“市场化”管理，提高公共资产的使用效率；强化具体的公共部门在管理使用公共资产方面的“业主”地位，并加强监督，落实责任。

在法律制度方面，要进一步完善公共资产保护相关制度。切实落实对公共财产实际控制的公共部门法人的法律责任，进一步明确公共资产在法律上的具体归属，使公共资产所有权派生的各种权利受到对称的法律义务或责任的制衡。要特别推进对公共资产游离的民事责任追究立法，加大对公共资产游离的责任追究力度。