浅议中国公共财政框架下的国有资产规模

一、搞公共财政离不开国有资产

计划经济时期,在国家财政的框架中,我国存在着大量的国有资产,存在的理论根据在于我国是社会主义制度的国家,公有制是实现社会主义生产目的的根本保证,国有资产是我国社会政治经济制度赖以生存和发展的最重要物质基础。社会主义市场经济时代,在公共财政的框架中,有无必要保留国有资产?能否将其全部私有化呢?回答是否定的。因为搞市场经济也离不开国有资产,更何况我们是社会主义市场经济(社会主义大前提并没有变化)。在市场经济(社会主义大前提并没有变化)。在市场经济中必须存在着国有资产,其理论依据是市场不是万能的,它存在失灵的领域,它只能满足消费者的大部分需要,但不能满足其全部需要,无调节的市场不能在一切情况下都实现资源配置效率。

具体地讲,搞公共财政离不开国有资产的原因,首先在于,在社会经济生活中还存在着市场无法存在或存在效率不高的领域。社会主义社会与其它任何社会一样,人们的需要可以分为两类:一是对于私人物品需要,一是对于公共物品的需要。实现这一目标需要有两种方式:一是市场,二是政府。私人物品通常是私营企业生产,通过市场机制来提供的;公共物品通常具有非排他性和非竞争性这样两个基本特征,对公共物品供应,市场无能为力,只能由政府提供。因为对公共物品的消费数量(如国防、路灯、水利设施、消防、广播电视等)巨大,因而消费者发现免费搭车的做法对他们最为有利。在这种情况下,就需要政府出面组建国有企业来提供公共产品。公共物品有时也可由私人企业提供,但由国有企业提供,则效率更高。因为在新增一个消费者的边际成本为零的情况下,若该产品由私人企业提供,则私人企业必对产品收费,而收费会阻止一些人消费该产品,使该产品的效用不能得到充分发挥,导致社会总效率损失。有竞争性而无排他性的混合产品,虽然含有私人产品的成份,但也同样产生外溢或溢出效应(即外在性)。外在性有两种:一种是技术外在性,指的是一个人或一群人的消费和生产活动,影响着其他人的生产和消费水平;另一种外在性是金钱外在性,这时候生产者和消费者的行为,影响着经济的一组价格,这些外在性的存在影响生产者和消费者的决定,从而使资源配置与不存在外在性时完全竞争的市场所产生的配置结果大不相同。外在性在此引起的市场失灵,只能由政府通过国有资产的运营来加以弥补。无竞争性而排他性的混合产品,其特征是能分割,每增加一个消费者边际成本也会随之上升,但在技术上不易排斥众多的受益者或排他成本较高,这类产品的如果由私人企业生产会导致消费者剩余的损失和社会福利损失,因此国有资产也必须存在。只有那些既有排他性,又有竞争性的私人产品生产,可完全由市场配置,国有资产不必介入其中。

公共财政框架下不可缺少国有资产的另一个重要原因在于,国家要通过控制国民经济命脉中的国有资产,引导经济和社会和发展。对一些关系到国计民生的战略性产品,必须由国有企业生产,以提高经济整体发展水平。如果让国有企业从关系到国计民生的领域中全面退出,将全部国有资产私有化,那么国有经济就不能实现对国民经济的控制,也无法在国民经济发展的过程中起主导作用。实际上,世界上无论是发展中国家,还是发达国家,都是公共部门和私人部门并存,国有资产和私人资产共处,其缘由都是为了通过国有资产的运营引导整个社会经济发展,我国当然也不能例外,另外,我国的国情之一是各地生产力发展水平极不平衡,改革开放加剧了这种不平衡,中西部与东部之间存在很大的差距。这种差距导致的直接后果是中西部与东部之间的贫富差距加大,有违于共同富裕的社会主义原则。因此,政府必须以国有资产作为重要的财政杠杆促进落后地区发展及改善收入分配状况,具体方式是在落后地区增加国有资产投资,为落后地区资源的开发和劳动力就业创造条件。

二、公共财政框架下国有资产的规模

所谓国有资产规模是指国有资产占整个社会资产的比重,而不是国有资产的绝对数额。反映国有资产规模的指标通常有两个:一是国有资产投资占国民经济投资总额所占的比例,二是国有企业提供的商品和劳务的价值量在国民经济价值量中所占的比重。国有资产规模过大,尽管国家的控制力增强了,但市场机制配置资源的基础作用则被削弱;规模过小,则有可能导致国有资产调控工具作用无法发挥。

国有资产规模不适当,换言之,过大过小的国有经济规模都不能使社会经济资源达到最佳配置。国有资产规模的大小主要取决于国家的经济体制,国家有两种经济权力;一种是一般公共权力,即国家作为一般公共权力代表所具有的权力;另一种是生产资料所有权,即国家作为国有资产代表所具有的权力。在计划经济体制下,国家主要依靠的是生产资料所有权来对资源进行配置。长期以来,我国及其它社会主义国家正是运用的这种权力,在这种权力结构中,国有资产在整个经济中的比重十分巨大,其代价也是沉重的,它导致了国有经济整体效益不高,生产力发展徘徊不前。实践证明,主要靠生产资料所有权来配置资源,发展经济是行不通的。经过改革开放20年的摸索,我们找到了建设社会主义市场经济的道路,在市场经济体制中需要国家更多地依据公共权力来配置资源,调节经济。我们提出搞公共财政,就是要运用国家一般公共权力,通过以财政政策为主的宏观经济政策,参与国民收入再分配,以再分配手段实现国民收入转移支付,最终使国民收入通过再分配形成有效需求,进行宏观主调控,实现需求与供给的平衡。西方国家的实践证明,政府可以通过一般公共权力进行宏观调控,不一定非要使用生产资料所有权形式,在市场经济条件下,国家的一般公共权力更为重要。因此,国有资产的规模不必保持过大,否则就会影响市场的基础作用,导致社会经济效益下降。

与在市场经济条件下建立社会主义公共财政框架的要求相比较,我国国有资产的规模显得过大,影响了市场机制的运行。1999年我国的国有资产投资占全社会国家资产投资总额的53.4%,国有及国有控股企业产值占工业总产值的比重为28.2%,与世界发达国家,即使与发展中国家相比较,我国国有资产的规模也是很大的。

越是发达国家,市场机制越健全,国有资产规模越小。我国过大的国有资产规模使市场发挥作用的领域减少,市场机制难以建立;过大的规模超过了现阶段管理能力的界限,使得管理难以奏效。其直接后果是国有资产运行效率下降,国有企业运转困难,无法成为社会中最有活力的资产,以致影响国有经济主导作用的发挥。因此,缩小国有资产规模,减少国有资产投资的比重已成为建立社会主义市场经济体制,实行生产建设型财政向公共财政转轨的必要条件。

三、缩小国有资产规模的途径

要缩小

国有资产规模,有两条途径:一是减少国有资产投资;二是将国有企业从部分领域退出。减少国有资产投资对缩小国有资产规模十分有效,我国国有资产规模过大的主要原因就是在财政支出中安排的经济建设支出比重高造成的。

中国经济建设支出占全部财政支出比重远高于发达国家,而且也高于许多发展中国家,这说明我国财政支出结构受计划经济体制影响较大,政府直接进行的国有资产投资较多,投资结构也不合理,过多地参与竞争性、经营性项目。因此,应当降低公共财政支出中经济建设支出的比重,最少要使之降至30%左右,使国有资产投资占全社会投资的比重相应下降。

国有企业从部分领域退出的客观结果是国有资产在国民经济中的比重减少。退出的具体方式要根据企业的不同情况来确定,最彻底的退出方式是将国有企业关闭和整体出售。关闭国有企业,终止它的存在,是减少国有资产存在的一种方式。即使在发达国家,关闭国有企业也是迫不得已的事情,这类企业常常是资不抵债,亏损严重,且没有预见的发展前途,私人投资者又不愿意购买的竞争性领域中的中小型企业,关闭国有企业,政府虽然可以减轻包袱,但却容易引起社会不稳定,使用这种方法要谨慎。企业整体出售,是将企业全部一次性卖给非国有经济主体所有,国家收回货币形态的资产。相对于其它方法,企业整体出售表明国有资产已经全部撤出了该企业。它可分为三种情况:一是直接将企业作为一个实物性主体售出,它适用于企业规模较小,且有一定盈利的企业,否则投资者不会购买;二是将企业改组成股份公司后,出售全部国有股份,它适于企业规模较大,连续几年盈利,或预测有确定盈利发展前途的国有企业;三是将企业产权全部由企业内部职工购买或无偿分配,它适用于没有沉重债务负担,但经济效益也不高的小型企业,其售价必须低廉以鼓励内部职工购买。关闭和整体出售虽然是缩小国有资产比重的首要选择,但仅仅如此还不能将国有资产缩小到应有的比重,而大中型国有企业股份化改制也是缩小国有资产比重的重要方式。也就是说,我们除了对那些少数的,必须由国家垄断的产业、行业的国有企业采取国有独资形式外,大多的原有国有企业都要通过股份化改制而引进非国有资产,具体可分为两种情况:一是将国有改造后,出售部分国有股份,出售到什么程度,要视企业情况而定,如果企业是处于自然垄断性行业中,国家仍要控制企业,只是引入混合经营机制,则出售的部分不得超过全部股份的50%,其它领域的国有企业股份则可突破此界限;二是国有企业改造后,国家并不出售国有企业现有股份,而是通过新增加非国有资本的方式降低企业的国有股权比重(通常采取原国有企业增发新股的办法),增加非国有资本的比重,使国有资产比重降低。

在国有企业退出,缩小国有资产规模的过程中,必须注意防止国有资产的流失,流失的渠道大致有两条:一条是技术性流失,即无论是哪一种退出方式,首先都要进行资产评估,在评估过程中,有意无意地漏评,低评国有资产造成的损失;另一条是腐败性流失,指在国有企业的退出过程中,私分、贪污、盗窃、转移国有资产,造成国有资产流失。对前者,我们可通过加强对评估工作的监管加以杜绝;对后者,则应加强法制建设和党风建设加以制止。