煤炭资金缺乏和补偿措施

改革开放以来，我国经济长期保持快速持续增长态势，其中，煤炭能源起到了重要的基础性作用.为我国经济的腾飞提供了70%以上的能源。但由于成本缺失.我国煤炭资源价格扭曲现象明显，资源价值长期以来不能得到充分补偿。造成在经济增长的背后.煤炭资源浪费及环境等问题日益突出，对经济社会的可持续发展构成严峻的挑战。走出这一困境，必须进行改革和制度创新，开展煤炭资源补偿，妥善解决煤炭资源成本缺失问题，合理开发利用煤炭资源。

一、综述

矿产资源补偿.从社会角度看就是矿产资源生产和再生产问题，从企业内部看，就是成本补偿问题，从社会再生产角度看，理论界关于矿产资源的价值构成的研究主要从三个方面展开：一是资源地租理论。该理论认为，矿产资源的价值表现为资源所有权对矿产资源的租金，矿产资源的租金体现了矿产资源的价值，是矿产资源使用价值上的“国家所有权垄断”的体现.其形式包括征收矿产资源使用费、资源税等。二是资源耗竭理论。该理论认为，矿产资源具有耗竭性特征，即不可再生性。从这一理论出发，要求在资源开发利用过程中应解决好矿产资源耗竭性补偿问题，亦即解决代际间资源配置和利益共享问题。三是外部性理论。矿产资源具有准公共品的属性，其外部性表现为外部经济性和外部不经济性。从这一理论出发，在资源开发和利用问题上，就应该解决外部经济性区域对外部不经济性区域的补偿问题。这三种理论各有侧重从而也就具有一定的互补性质，从这些理论出发，在确定一种具体的资源的价值时。既要从所有者具有的所有权角度考虑其由于具有对资源的独占地位而应获得的对资源开采利用的收益，同时也要考虑资源的稀缺性补偿和对外部不经济的消除成本因素。从企业成本补偿角度看，目前西方会计界的看法是，矿产资源成本应包括取得成本、勘探成本、开发成本和生产成本四类闭。20世纪90年代初期，我国有学者从大循环成本理论的角度，对自然资源成本的构成问题进行了研究，将其划分为生成成本、再生成本、恢复成本（或称环境成本）、替代成本、服务成本（或称生态成本）五类翻。煤炭资源是存量有限的非再生自然资源，具有经济学意义上的稀缺性。虽属非共享资源，但具有潜在的共享特性、矿产资源开发利用的外部性等因素是导致资源配置市场失灵的原因。而政府的宏观调控是纠正市场失灵的重要手段，只有在全面认识矿产资源开发利用成本的基础上，建立完善的煤炭生产价格形成机制，以完善的市场为导向，以政府的合理调控，尤其是公共财政政策作为手段进行煤炭资源有效配置，才能实现煤炭资源的合理利用、环境的保护和改良以及社会的可持续发展。

二、现阶段我国煤炭资源开发及其税费政策

我国煤炭资源的配置和价值补偿经历了从计划配置、无偿使用到市场配置、政府调控、有偿使用的曲折转变。至今这种转变还在进行中。

（一）我国煤炭资源开发利用存在的问题

我国是目前世界上最大的煤炭生产国和消费国，2004年煤炭产量达19.56亿吨。煤炭资源在我国的能源政策中占据非常关键的位置，有效地支撑了国民经济的持续快速发展。据有关资料预测。即使我国政府采取积极稳健的替代能源政策。到2050年，我国的煤炭在能源消费结构中的占比也将在40%以上。由此可见，在今后相当长的一段时期内，煤炭仍将是我国能源的支柱产业。但现阶段，在我国煤炭资源的开发利用中，仍存在一些突出的问题，亟待解决。

1.资源配置不合理

据了解，目前我国拥有各类煤矿2.8万多座，其中国有大型煤矿2000多座，我国现有乡镇和个体小型煤矿2.6万多处，是世界各国煤矿数量之和的7倍以上，中小煤矿企业过多，资源配置不合理，利用效率低，浪费大。

2.安全生产问题较为严重

我国的煤矿安全生产问题较突出，煤矿企业特别是中小煤矿企业安全生产意识不强，煤矿企业安全投入存在历史欠账。百万吨死亡率较高。

3.环境污染和生态破坏问题突出

目前，我国煤矿塌陷面积已达40万公顷，矸石累计堆存所占面积为1.6万公顷。煤炭开采对地表水和地下水造成较严重破坏，每年排放的矿井水达22亿立方米，选煤废水4000万吨。我国90%的二氧化硫排放和70%的颗粒物排放均由燃煤造成，已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。

（二）我国现行煤炭资源税费政策及其存在的问题

按国际惯例。煤炭资源税费体系主要是以政府收费为主，通过征收具有政府收费性质的权利金，辅以准收费性质的矿区租金和入门费（红利）的方式调节煤炭资源配置和补偿。我国是税费并存，共同调节，即征收资源税，同时又征收具有收费性质的资源补偿费、矿区使用费、探矿权采矿权价款和探矿权采矿权使用费。

1.我国现行煤炭资源税费政策

与西方欧美国家较为简明的煤炭资源税费体制比较，我国的煤炭资源税费则相对较为复杂。

（1）煤炭资源税。煤炭资源税是一种从量税，现行税率为0.3－5元／吨。国家作为煤炭资源的所有权人，对经营应税煤炭品的企业、个人。无论其性质、规模、开采条件、矿藏丰度如何，都要征收资源税，满足煤炭资源的价值补偿要求。现行资源税己成为我国现阶段资源价值补偿制度的重要组成部分。

（2）煤炭资源补偿费。资源补偿费实行从价征收，计征依据是煤炭品的销售收入。征收标准随资源品的种类而异。我国煤炭资源补偿费的征收主体为采矿权人，征收对象为脱离自然秉赋状态的煤炭品，但对有利于节约和环保的某些领域，如从废石中回收煤炭品等可以免缴资源补偿费。从我国资源补偿费的性质和使用方向看，资源补偿费具有明显的资源耗竭性补偿的性质，体现的是资源的经济价值和资源的跨代间价值补偿的要求。

（3）煤炭资源探矿权价款和采矿权价款。煤炭资源探矿权价款是指国家将自己出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。煤炭资源采矿权价款是指国家将自己出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人。按规定向采矿权人收取的价款。

（4）煤炭资源探矿权使用费和采矿权使用费。两费是进入煤炭资源勘探和开采领域的最基本特许费用，是矿业权人为获得相应的特许权而向所有人支付的一种特许费，其本质是矿区土地的租金，是对矿区资源价值进行补偿的一部分。征收两费的目的有两个：一是避免闲矿区土地的闲置不用；二是可以在一定程度上补救资源补偿费标准过低的不足，减轻资源开采过程中的负外部性。

（5）环境治理恢复保证金和安全生产费用。安全生产费按照“企业所有，政府监管，确保需要。规范使用”的原则进行管理，专门用于改善企业安全生产条件。提取煤炭企业环境治理恢复保证金的主要精神是，政府对煤矿环境和矿山生态恢复进行评估后，按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则提出具体的恢复目标和要求，要求煤炭企业按煤炭销售收入的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金。列入企业成本，按照“企业所有，政府监管。专款专用”的原则缴入地方财政指定的银行账户专款专用。专项用于矿山环境治理和生态恢复。

（6）排污收费制度。2003年出台的《排污费征收使用管理条例》规定新的排污收费项目包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费。与过去相比，新的排污收费制度按照污染者排放污染物的种类、数量以及污染当量计征，并提高了征收标准。

2.我国现行资源税费政策存在的问题

（1）有关资源税费标准过低。如排污收费，2003年以后收费标准虽有所提高。但还不足以弥补当期的污染治理成本，更不用说对过去的环境污染问题进行弥补了，并且尚有部分污染源依然还未纳入到排污费的征收范围内。过低的煤炭资源税费标准，一是导致国家煤炭资源所有权得不到充分补偿，国家财政收入流失；二是资源税费无法反映煤炭资源的真正价值，其经济杠杆调节作用不能充分发挥：三是煤炭企业资源品成本构成缺失，造成煤炭价格过低。推动企业低成本扩张，导致企业暗亏严重；四是企业和个人获取矿业权的经济成本过低，导致资源开发领域中小企业过多，资源分割较严重。影响资源利用整体效益。

（2）资源税费制度存在缺陷。如煤炭资源价款制度，“双轨制”问题依然比较严重。据统计，我国约15万个矿业权中仅有2万个左右是通过市场机制取得的。此外，探矿权采矿权评估制度建设滞后，也影响探矿权采矿权价值实现。

（3）一些重要税费政策缺失。一是国家煤炭资源贮备制度还没有建立，影响能源和经济安全；二是平衡资源输出和输入地区利益的转移支付制度没有建立起来，不利于消除资源开发的外部性影响。

（三）现行资源税费政策与煤炭开发存在问题的相关性

由于受现行资源税费制度的缺陷影响，我国现阶段煤炭企业成本构成具有突出的“不完全成本”特征，煤炭资源品价格中与资源价值补偿相关的成本计提不足。主要表现在两个方面：一是与直接补偿相关的成本计提不足。如价款制度缺陷明显，矿业权取得上还存在“双轨制”，矿业权一级市场上的招、拍、挂制度在现实中实行的也不够理想，企业或个人获取矿业权的进入成本较低，煤炭资源价值的直接补偿在制度上得不到充分保障。二是资源价值的消耗补偿和环境补偿不足。由于我国煤炭资源税费中与煤炭资源消耗补偿和环境补偿有关的煤炭资源补偿费、资源税、排污收费等不仅都存在标准低的问题。而且像煤炭资源补偿费、排污收费等还存在较为严重的征收困难和征收不足等问题，提取环境治理恢复保证金制度2006年以后才建立，并且还处于试点阶段。所有这些因素导致与资源消耗补偿和环境价值补偿相关的成本计提不足。这反映到煤炭资源品成本构成中，必然体现为资源品成本构成缺失，再加上国家对电煤价格的控制压制了这一部分资源品价格的上涨要求，煤炭资源品价格形成机制被扭曲。

可以看出，我国煤炭资源开发利用领域中存在的问题，如环境问题、安全问题、资源配置问题等，都能从税费政策缺陷导致的资源品不完全成本定价制度上找到其内在原因。

三、煤炭成本缺失分析

改革开放以来。随着我国资源困局和环境问题日益显现，在煤炭资源价值理论、煤炭资源耗竭理论以及外部性理论等的影响下，煤炭价值补偿问题越来越引起重视。

（一）我固煤炭企业现行成本构成

我国煤炭资源企业的成本构成主要包括三大类：第一类是上缴国家的各项资源税费。包括资源税和资源补偿费，探矿权、采矿权价款，矿区使用费、排污费等，其中的资源税和资源补偿费、矿区使用费主要属于使用者成本，探矿权、采矿权价款属于直接成本，排污费属于外部成本。第二类是各项专项资金，如维简费、安全保证金等。第三类是企业各项生产经营成本，包括各种原材料支出、勘探费用、电力、折旧基金、人工工资、福利基金等。

（二）完全成本理念下的煤炭企业成本

所谓“完全成本”，是在资源价值理论支持下，为使资源的使用和消耗得到全面补偿而建立起来的一种非常具有现实指导意义的资源产品成本概念。对资源企业而言，其资源产品的“完全成本”应包括三个部分：第一，直接成本，即资源勘查、开采、加工过程中发生的直接支出。如我国现有资源税费体系中的勘探开采费用（对应两类价款）、人工成本等属于这一部分第二，资源耗竭补偿成本（代际成本），又可称作使用者成本.主要是对资源价值的直接补偿，如矿区地租等。第三，外部性成本（环境补偿成本），主要用于补偿、消除资源开采对环境的损害。下面以“完全成本”理念为支撑，探索煤炭企业应具备的完全成本构成。

1.煤炭使用者成本

煤炭资源使用者成本，实际上是对煤炭资源耗竭的补偿，在国外主要表现为权利金，在我国主要包括资源税、矿产资源补偿费和矿权补偿费等。

2.煤炭生产直接成本

直接成本是指在煤炭资源勘探和生产过程中所消耗的各种生产要素成本。可分为两部分：一是煤炭资源勘探投入的人力、物力和财力；二是煤炭开采所发生的费用。

（1）煤炭资源勘探费。我国新增煤炭资源的找矿普查和必要详查费用由政府负责。详查和精查费用由矿业权人负责。资源勘查成本差别很大，据经验推算，我国煤炭资源详查和精查成本平均吨煤1元左右。按资源回收率40%测算.吨煤承担资源勘探费2.5元左右。

（2）探（采）矿权价款。我国长期以来煤炭成本中不包括煤炭的矿业权价款。由于矿业权取得上“双轨制”的存在，至今大部分企业实际还没有缴纳价款。

（3）煤炭生产企业工资性成本。煤炭是高风险、高劳动强度产业.煤炭生产企业的工资性成本应该包含矿工的各项劳力补偿和劳动保障：一是煤矿采掘工人、熟练技术工人和专业技术人员的工资；二是煤矿职工艰苦岗位津贴，如煤矿井下津贴、班中餐、夜班费等：三是煤矿企业应承担煤矿职工的各项国家规定的社会保险费用。

3.外部成本

外部成本主要指保护和治理矿区的环境成本f包括煤矿转产成本和安全生产成本）。可分为环境预防成本和环境损失成本。环境预防成本是指为实现一定的环境资源保护目标，在煤炭生产之前或过程中制定并实施环境保护措施、构建并运营环境保护工程设施而发生的成本。环境损失成本是指因环境破坏、资源枯竭而产生的企业内部损失和企业外部损失。煤炭环境成本具有较为突出的行业特点。从目前煤炭环境成本的构成范围来看，环境成本补偿不足，需要结合煤炭再生产与生态环境的关系以及煤炭环境成本的特点，对煤炭环境成本进行完善。

四、煤炭资源成本补偿的政策建议

煤炭作为国家的战略性资源，与石油、天然气、水和土地等一样，其价格很难做到完全由市场来定价，必须加强政府对资源配置的宏观调控，促进煤炭资源的合理开发、节约使用和永续利用，推进资源节约型和环境友好型社会建设。

（一）构建煤炭企业完全成本

构建企业完全成本，逐步建立起以完全成本为基础、以市场为导向的供需双方协商定价和政府进行宏观调控的煤炭价格形成机制，是实现资源合理开发.价值充分补偿.环境有效保护，生产安全有序的必然选择。

1.完善成本核算制度

影响煤炭企业成本涉及的常规项目主要有材料、工资、福利基金、电费、折旧、井巷工程基金、大修理基金、地面塌陷赔偿费、排污费、维简基金、财务费用、管理费用、销售费用和资源税等，成本很不完整，存在较大缺失。为此，要完善现行煤炭企业的成本构成。建立企业完全成本制度，使包括外部成本在内的各种成本向煤炭价格内部渗透，将煤炭开采的矿权取得成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本以及资源枯竭后的退出成本等列入企业成本核算范围。通过外部成本内部化，社会成本企业化。逐步建立起以完全成本为基础、以市场为导向的供需双方协商定价和政府进行宏观调控的煤炭价格形成机制。

2.对煤炭资源价值进行充分补偿

（1）提高部分资源税费标准。适当提高煤炭资源补偿费费率，探索建立煤炭资源补偿费浮动费率制度，充分体现国家对资源性资产的收益权。适当提高探矿权采矿权使用费收费标准，完善探矿权采矿权使用费逐年递增机制。提高资源税税额，并将资源税由按销售量计征改按储量计征。

（2）改革煤炭资源税费体系。可以参照国际惯例，建立以权利金为核心的资源税费体系：一是将“煤炭资源补偿费”、“矿区使用费”和“资源税”合并统一征收权利金，适当提高权利金费率水平，由目前的平均1.18%提高到8%左右。二是将“探矿权采矿权价款”更名为“矿业权出让金”。要通过招、拍、挂等市场方式实现探矿权和采矿权价值，防止人为压低进入门槛。三是将“探矿权采矿权使用费”更名为“矿地租金”。“探矿权采矿权使用费”相当于一种最低权利金.不管是否进行勘查活动，只要占有矿业权就应当征收，避免矿业权人闲置不用。

3.强化外部性治理成本的提取

（1）改进排污收费制度。一是立法明确污染物“总量控制”的原则。尽快出台煤炭污染物“总量控制”实施办法及配套政策，对煤炭排污总量控制的目标、总量设计、调查检测、总量分布、适用程序等作出明确规定。二是实施排污权有偿取得制度改革。可采取招标、拍卖或政府定价等方式有偿出让，形成排污权的一级市场。对排污权二级市场交易范围和交易方式作出明确规定，确保排污权在二级市场上能够正常交易。建立企业减少排污的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持。三是逐步提高现行排污收费标准、扩大收费范围。切实做到污染者必须付费.重污染者必须多交费。改变违法成本低于守法或治理成本问题，促使企业参与排污权交易。

（2）建立环境治理成本合理分担机制。应尽快通过政府、企业和社会三方面合理分担环境成本的方式建立起矿区环境和生态恢复机制，推进彻底治理。本着“谁投资、谁受益”原则通过市场机制多渠道融资引入社会资金进入，通过让社会投资者分享治理后的土地使用权等权益的方式换取相关环境治理和恢复资金投入。对不属于煤矿企业职责或煤矿企业无力承担环境治理的问题，由政府根据财力分步解决。

（3）调整资源税收政策。一是加快煤炭增值税改革，尽快将煤炭生产型增值税转换为消费型增值税；二是开征或提高高耗煤、高污染产品的消费税目和税率.减少煤炭资源消耗和排污水平；三是改革资源税税制。变从量计征为从价计征.同时提高资源税税额标准，抵制对煤炭资源的粗放型开采和利用；四是完善出口退税政策和关税政策，对煤炭出口降低或取消出口退税优惠；五是鼓励煤炭企业对废气、废物、废料实施回收循环综合利用。对此免征或减征增值税。

（4）完善安全生产投入长效机制。一是要加大安全费用的提取，规范安全费用的使用。按照“企业负责、政府支持”的原则，完善地方政府、企业共同增加煤矿安全投入的机制，建立煤矿安全生产设施长效投入机制，建立稳定的安全保障资金渠道。二是要提高煤矿伤亡人员的赔偿标准，建立规范的工伤保险体系。三是加强工伤险制度建设。国家应该加强相关法律、法规的制定工作。建立更为规范的工伤保险体系，企业必须为劳动者提供及时足额的工伤保险。四是要建立健全企业安全生产风险抵押金制度。政府安全生产管理部门可提前向从事煤炭生产的企业征收一笔费用，交由财政监管，事故发生后用于抢险救灾和善后处理所需资金。

（5）建立衰老煤矿企业转产资金制度。加快资源枯竭和扭亏无望的国有大中型煤矿关闭破产政策实施步伐，为从政策上支持这些企业实现行业平稳转移和妥善解决关闭破产煤矿遗留问题，建议专门设立衰老煤矿企业转产资金。

（6）建立对煤炭资源生产地的补偿机制。一是征收矿业城市补偿费。建立对煤炭资源生产地的横向补偿机制。二是设立国家生态补偿基金，建立对煤炭资源生产地的纵向补偿机制。同时，还可在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度，对煤炭资源丰富、经济落后地区为保护环境对煤炭资源暂不开发而影响地区经济发展给予补偿。

（二）完善煤炭企业外部环境

市场经济条件下，煤炭资源的配置及其价格形成必须以市场调节为基础，良好的市场环境是实现通过市场机制发现煤炭资源真实价值和实现其充分补偿的必要条件。

1.逐步解决煤炭价格“双轨制”问题

加快推进煤价与电价的联动改革.协调好两个行业之间的利益分配关系，逐步解决煤炭价格“双轨制”问题，实现煤炭价格并轨运行，使煤炭价格能充分体现其完全成本。可考虑设置五年左右的改革过渡期，在过渡期内对物价水平影响较大的用煤大户（如火电企业）给予扶持措施，帮助其缓解煤价上涨带来的成本压力。同时，可考虑通过动用财政补贴政策对相关弱势群体进行直接补贴，保证改革的顺利进行。

2.完善煤炭资源产权流转机制

（1）明晰煤炭资源产权关系。可按照政企分开、出资者所有权与企业法人财产权分开的原则，建立与市场经济相适应的煤炭资源勘探出资人与煤炭资源勘探企业法人、矿业生产经营法人财产制度，并对这种财产权予以明确的法律保障。

（2）完善煤炭资源产权交易的两级市场。从煤炭资源产权交易形式看，煤炭资源产权交易市场由一级市场和二级市场组成。煤炭资源具有明显的准公共产品属性，必须引入煤炭资源使用权通过市场竞争有偿获得的产权安排制度。煤炭资源产权一级市场必须由国家垄断，在严格市场准入条件前提下，对煤炭资源应采取招标和拍卖的方式出让，促进煤炭资源产权市场化。对煤炭资源产权交易的二级市场，必须严格规范探矿权、采矿权转让、出租、抵押等市场交易规则、程序；明确规范探矿权、采矿权市场退出机制：明确探矿权人和采矿权人的权利义务；规范探矿权、采矿权市场中的中介服务机构管理等。

3.加强小煤矿治理

针对我国小煤矿的特点，要采取以下措施：一是严厉打击非法开采行为，严防已关闭矿井死灰复燃；二是限期关闭年生产能力在3万吨以下（含3万吨）的矿井以及布局不合理、不具备安全生产条件的矿井；三是提高准入条件，严格控制新、改、扩建矿井的规模和数量。 在采取上述行政手段的同时，为配合小煤矿的关闭和资源整合工作，要研究制定相应的财税经济政策加以引导；一是要完善相应的退款、退费制度；二是对关闭的合法小煤矿，按照核定的矿井生产能力为依据，给予适当的经济补助；三是要结合实际，研究制定转产扶植、结构调整、就业培训、困难补助等经济政策和鼓励政策；四是在通过“新设合并”和“吸收合并”等方式推进煤矿企业内部进行资产整合同时，鼓励具备条件的社会资本参与煤矿购买整合。

4.加大财政勘探投入

为满足国民经济可持续发展对煤炭资源的需求，应建立和完善煤勘基金（周转金）制度。在初期，资金主要来源于中央政府，包括中央政府预算内安排支出，国家矿业权有偿出让收入，中央矿山企业和地勘 单位应缴纳的探矿权采矿权价款折股后的股权以及 股权变现和红利收入。基金建立后。应逐步引导地方 政府和社会资金投入，共担风险、共享收益，形成滚动 发展的良性投入机制。煤勘基金应重点用于支持国 家与地方加大对煤炭资源的预查、普查和必要的详 查，从根本上解决煤炭勘查投入和煤勘发展需求之间的矛盾。

5.制定促进和鼓励煤炭资源节约的财政政策

一是制定鼓励煤炭开发技术创新的财税政策。针对我国煤炭资源的特点。中央财政可考虑专门设立国家煤炭重大基础技术研究专项。同时鼓励煤炭企业参与，对企业研发投资予以利息补贴。二是创新节能政策和制度，促使用煤企业节能降耗，降低单位产值能耗。三是运用财政税费扶持措施，鼓励企业采用先进技术开采建筑物下、铁路下、水体下的煤层和极薄煤层，对此给予免征资源补偿费和资源税以及企业所得税减免的方式进行鼓励。四是研究制定生产和使用煤制油、醇、醚等替代燃料的财税优惠政策，鼓励煤炭深度加工转化。五是加强煤炭资源综合利用，推进循环经济建设。六是将财政税费等经济手段和行政手段相结合，建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭企业的煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管。七是根据国家资源发展战略，建立国家煤炭矿产地储备制度，对部分己探明的煤炭资源储量实行储备，不进行开采，以备后需，国家应通过转移支付等手段对贮备地区进行财政补助