国际机构改革不是目的――专访美国财长盖特纳

改革目的是促使各国调整经济政策、理顺结构;美国愿在金融、财政领域付出努力,减少国际投资者对储备资产担忧;金融市场要有统一标准,但无需全球统一监管

经济复苏已经开始,但作为危机爆发地,美国的金融监管改革方案却在国会举步维艰;此外,庞大的财政刺激计划、巨额金融救助方案,以及未来的“颠覆性”医疗改革计划,可能带来未来十年内9万亿美元的“天量”财政赤字。种种迹象显示,美国面临的挑战还远没有终结。在全球范围,危机后的重建,需要杜绝祸根、调整政策,这可能需要更为有效的全球监督协作框架。

美国财长盖特纳专访

复苏、改革、协作、再平衡,对待所有这些问题,美国的考虑和出发点有哪些?它对中国关心的外汇储备资产安全、在推进国际金融机构改革中的立场如何?世界银行-国际货币基金组织(IMF)2009年年会期间,10月4日,《财经》杂志及少数几家外国媒体共同采访了美国财政部长盖特纳。

美元稳定与全球储备货币

美国愿意从自身角度出发,调整经济结构,维护现有国际储备货币稳定

路透社10月4日报道,“金砖四国”在IMF年会上与石油生产国进行了小范围讨论,提出今后可能用其他币种结算石油贸易。消息传出,美元价格立刻暴跌,直到第二天沙特阿拉伯央行行长“辟谣”,才有所恢复。

美元作为国际储备货币的缺陷和可能的替代途径,成为参会者的热门话题。《财经》记者也试图从盖特纳那里寻找答案。

盖特纳首先明确,确保美国和全球投资者对美国资产的高流动性和稳定性继续持有信心,符合美国自身利益。中美在此领域具有共同利益。不难发现,在整个危机过程中,全球投资者显示出对美国维持可持续增长的能力具有信心,也正是这种信心,使美元资产保持了稳定。

实际上,美国经济已经出现了重要的调整。即使在做出各种“超常规”的救助金融机构的措施之时,美国国际收支逆差仍然实现了从占GDP的7%下降至3%。盖特纳认为,这说明,美国努力恢复经济增长的途径并不单靠举债,即使从其他国借债也显著降低了规模。

美元稳定一直是比较受关注的问题,因为它意味着全球储备货币的稳定。美元地位和将特别提款权(SDR)提升为国际储备货币的讨论,是对未来国际金融体系可能出现的演化进程的一种探讨。“总会有人考虑一些可能替代的途径。”盖特纳称。

但不管怎样改革,如果没有搞对经济政策的根本问题,无论使用怎样的国际储备货币均无济于事。盖特纳称,他更加关注的是最基本的经济政策,因为经济根基总是决定信心;对美国来说,美元的角色其实也伴随着特殊的负担,“美国人必须理解这些责任,这要求我们必须确保投资者对美元资产储备在长期内具有十足的信心。”

说到美国宏观经济政策的可持续性,立刻可以想到财政赤字的问题,这也正是目前经济挑战的中心问题。盖特纳说,美国需要证明,能够把财政赤字缩减到可持续的水平。最好的办法是确保对金融系统的修复,使私有部门重新运转起来。“我们确实需要做一些非常痛苦的抉择,这当中也需要一些政治意愿来进行推动。”盖特纳承认。

改革不是目的,组织形式和决策机制的变化只有推动各国改善经济结构和政策才能生效

在年会上,IMF的事实决策机构国际货币与金融委员会(IMFC)决定,从经济比重被高估的国家向被低估的新兴市场和发展中国家转移至少5%的份额。作为推动主要新兴市场IMF发言权和代表性的国家之一,美国自身却由于拥有一票否决权而遭到责难。

美国财长盖特纳专访

盖特纳常被问及美国在IMF拥有“一票否决权”(veto)的问题,这是可以理解的。IMF的重大决策需要超过85%的投票权赞成才可通过,而美国拥有16.77%投票权,就具有了一票否决权。

但盖特纳认为,实际上美国的份额(17.09%)和投票权也是被低估的,因为美国占世界经济和金融活动的比例远高于这一水平。此外,美国不仅对IMF贡献,也对区域性开发银行和其他国际机构提供资金和支持,“贡献”规模都远大于其在这些机构中的权重。

其实,15%的投票权,这个门槛并不高,某些国家可以在某个问题上形成一个联盟,集体取得类似的效果。不仅是“金砖四国”,其他国家的集合也能做出事实上的否决。

盖特纳称,问题的关键是影响力――能否得到其他国家对改革的支持。在寻找最重要的对IMF工作方式的创新以及IMF如何应对危机上,美国一直是个非常重要的力量。这些都是金融稳定和新兴市场用以应对挑战所必需的。

在盖特纳看来,美国在IMF发挥影响力主要通过几个方面:

――美国需要在处理国内经济上做得更好,改革自身的经济政策,包括管理金融业的未来,有效运行金融系统。

――国际号召力。这不仅对美国,也对其他国家适用。在国际机构中的影响力,不仅仅是提出自己的主张,并“不达目的不罢休”,还要调和各国矛盾,把可能为各方接受、有助于改进国际经济、金融体系的提议带到桌面上来。

――要让更多的成员相信,它们的价值观、利益、呼声在国际机构中得到体现,这样才会使它们认为机构是公平有效的,并加大参与度。

盖特纳承认,美国越来越认识到,其他国家并不总是与美国具有相同的利益或价值观,美国政策也会犯错,也有不足。这时候,改写国际机构的议事规则,让历史上不在决策核心的新兴市场和发展中国家具有更多的话语权,本身就是具有前瞻性的改革。

因此,一个更强、更具合法性的IMF,并不需要建立在削弱美国影响力的基础上,二者并不矛盾。

虽然经济增长与稳定取决于各国政府的政策选择,IMF仍然可以提供资源和监督框架,这是IMF治理改革的基本原则。

盖特纳希望IMF拥有更强的紧急资金借款能力。而在治理改革中,最关键的是让各国在提供资源和贡献的时候“感到舒服”,这里是在讨论一整套的相关问题,而美国也对一切想法和提议保持开放的态度。

另外,任何形式的国际协作,都无法迫使国家来做违背本国利益的决策。从危机中也能看到,任何单一国家,无论权重多么大,也不可能起到“群力群策”时的效果。因此,盖特纳称,各国必需做到,承认单个国家利益,同时构建更强、更可持续的增长。一种简单、具有吸引力、实用的途径,就是每个人各自做好工作,若再能协调一致,就可以发挥国际机构的效用,使各国政策更连贯、可持续,以便减小风险,促进福利增长。

比如,G20峰会就是对不同经济体的承认。由于本次危机如此紧急和严重,G20国家一同做出努力才避免了衰退更加恶化。

长期来看,G20成员也将为避免下一场危机做出各自的努力,比如经济增长方式的转变,就正以中国致力于结构调整作为新兴市场和发张中国家的典范。

也正因此,目前各国没有新的“G发明”,因为G20也是实用主义的体现。盖特纳称,只要达到全球经济改善结构、协调政策、降低风险的目的,国际机构的具体组织形式和议事规则并不是核心问题。

金融监管改革

依然要靠全球协调一致,建立统一标准但无需全球统一监管

全球金融监管改革框架亟待重建,但作为最早提出系统性改革方案的国家之一,美国政府的方案至今在国会受阻,来自各方的反对力量也正在积聚。应该如何改变全球金融市场的现状呢?

美国财长盖特纳专访

盖特纳认为,加强监管可能阻碍增长的说法,不过是反对改革的说客们的说辞。当然,改革有可能造成一些始料未及的结果,也可能抑制创新,“但这不是我们面对的最主要风险。最主要风险是能否维持足够的政治意愿,使改革真的发生。如果市场根基不牢固,资金无法得到有效地分配,所谓创新也是不可持续的。”

金融领域的改革,同样需要国际协作。现在是非同寻常的时期:全球下行与自上世纪90年代亚洲金融危机以来的首次全球金融动荡并存。对金融系统来说,要正常运转,有效分配资金,就必须更加稳定。

因此,盖特纳称,这不可能由市场自身来完成。“这需要一系列标准,由我们来定义,并且要实施。这是政府要做的事情。”

他强调,“现在很多人乐于谈论组成什么样的国际机构,谁来‘主事’,但我想明确说明的是,这不是问题的关键,也不该过分在此问题上‘分神’。”

他认为,设想金融改革时,最重要、最有用的事情是道路的规则,限制条件是什么?应当使用哪些激励机制?这不一定需要特别正式的组织框架。目前金融稳定理事会(FSB)与IMF的合作框架已经足够,再设立独立的执行机构可能不会产生效果。各国的独立政策和相互协调,才是改变现状的关键。

“对于经济复苏后改革动力的下降,我也有一些担忧,但是总体上来看,还是比较乐观。我们已经看到了很多具体的尝试,在合作方面,前景十分光明。最后,你们是我们的裁判。”盖特纳说。■