上海控申改革巡礼

改革在即，起步在先。近日，本刊记者走访了上海市各级人民检察院控申部门，对于制度改革，显然早已未雨绸缪。

风险预警

有人说，“”是防不胜防的。明明案件的法律程序还没走完，新的矛盾已经出来了；明明案件刚刚办结，当事人就来了。

“”真的难以防控吗？

“让无情的、冰冷的法律变得有情有温度，使我们公正公平执法的内涵让人民群众感受到。”上海市奉贤区人民检察院检察长孙静认为，如果认识到位、处置得当，涉检矛盾的产生和激化是可以避免的。

“我举个例子。2009年底，公安机关向我院提请批捕一名合同诈骗犯罪嫌疑人。该嫌疑人在奉贤开了一家来料加工的公司，先后与其他13名被害人签订了玩具来料及加工合同，并采取停掉手机、搬厂房、出售房产等方式逃避被害人追债，造成13名被害人经济损失近100万元。由于这名犯罪嫌疑人辩称是经济纠纷，拒不承认诈骗故意，我院承办人和科室讨论后，大部分认为根据逮捕证据标准，本案认定构成合同诈骗罪证据稍显薄弱，处于捕与不捕之间，如果予以批准逮捕会存在一定的办案质量风险，于是作出了存疑不捕的决定。结果，我院通知公安机关不捕放人的当天晚上10点以后，被害人就冒雨来到我院上访了。”

孙检认为，这个例子说明，办案人员只考虑案件质量风险，而忽略被害人权益保障问题是远远不够的。涉检矛盾事后化解比事前防范更难、更被动，不仅浪费司法成本，也影响检察机关的执法公信力，亟须从机制上倒逼理念的转变。

为此，奉贤区检察院从2010年开始了执法办案风险评估预警化解机制的探索实践，至2012年初率先在上海市检察机关实现执法办案风险评估全覆盖。

2013年，奉贤区检察院运用这套机制，对进入检察环节的3000多件案件进行了100%的风险评估，将34件案件风险隐患化解在萌芽状态，不仅在执法办案环节中没有发生投诉、上访，还收到了锦旗、感谢信30多件。显然，该创新机制出了成效。

目前，上海市检察机关正全面推广执法办案风险评估预警平台建设。

在浦东新区人民检察院，承办人按照评估预警平台系统“谁承办、谁评估”，“一案一评、每案必评”的工作要求，对2013年以来该院办理的4931件案件进行综合科学评估。通过对近40件可能引发重大、较大执法办案风险的案件预警，提出化解预案并动态跟踪督促落实，实现了执法办案风险的有效防控。

平台系统操作的便捷性、及时性，使该院的执法办案风险评估预警工作形成了检察长靠前指挥、部门密切协作、承办人各尽其职的良性互动局面。

浦东新区某村村民联名举报该村党支部书记侵占集体资产等经济问题，曾先后四次进京上访，但公安机关未予立案。浦东检察院获悉后及时做好接访、稳控预案，并适时启动立案监督程序，之后，公安机关对该支部书记以涉嫌职务侵占罪立案侦查。

一般来说，执法办案风险分为两大类，一类为案件本身存在的风险，另一类为因执法办案行为引发的风险。在闵行区人民检察院，执法办案风险被具体归纳为了68项风险因素，要求业务部门对所办案件进行全面评估，以提升预警联动处置效果。对涉及社会热点或案件当事人、涉嫌罪名等存在特定风险的案件，要求办案部门会同控申部门做好释法说理、心理疏导、公开听证、司法救助等相关工作，共同做好案后稳定工作。

去年，闵行区检察院还在全市率先建立检委会审议机制，制定了《检察委员会审议重大疑难涉检案件实施办法（试行）》。该办法实施以来，在提交检委会讨论后，已有四起村民群访案得到妥善化解和有效稳控。

法律监督

刑诉法、民诉法修订实施后，一些涉检主体、诉求，都发生了一定的变化，数量更有了明显的上升。

一方面，涉法改革预示，对“不信法，信上不信下”的拨正以及对一些法律程序已经走完、没有新的事实证据的反复上访及时启动终结程序，将一定程度上屏蔽以前的一些“终而不结，无限申诉”的缠访缠诉；但另一方面，为维护法律的公平正义，检察机关的法律监督职能得到了进一步的加强。

比如，在反腐的制度保障上，对于进入检察机关的举报线索，如果职务犯罪侦查部门作出不立案侦查决定，接下来该如何处理？这是很多人为之困惑的问题。

修改后的刑事诉讼规则规定，举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查。

开展举报线索不立案审查工作，上海市黄浦区检察院走在了全国前列。该院举报中心副主任杨璎在接受媒体采访时说，他们对举报中心移送到侦查部门，经侦查部门初查决定不予立案，举报人不服的举报线索将进行重点不立案审查。该院职务犯罪侦查部门曾根据一条原本作不立案处理的线索，最终突破包括四件案件在内的一起窝串案。

这一举报线索内部监督制约机制的建立，切实提高了举报线索的利用率。据统计：2013年，上海市检察机关控申部门共审查举报不立案线索400余件，提出重新初查意见37件，经自侦部门重新初查后立案15件。各级院落实举报人激励措施，先后对93名举报人予以奖励，奖励金额36.27万元。

在今年上海两会上，上海市人民检察院检察长陈旭所作的《上海市人民检察院工作报告》中显示：群众举报和反映的案件占全部反贪案件三分之一。

法律监督是检察机关的重要职能。为适应刑诉法和民诉法的修订，上海市检察院控申处在对全市控申部门适应新办案模式进行调研的基础上，结合新“两法”实施及控申新增职能，召开专题座谈会，全市控申部门加大刑事申诉复查工作力度，有效运用提出抗诉、再审检察建议等手段开展多元化监督，闸北区检察院还在全市率先实现由控申部门人员出庭再审案件零突破。2013年，全市控申部门共受理刑事申诉案件140余件，立案复查80件，提请抗诉和提出再审建议共8件，有效发挥了检察机关“最后一道监督关口”的积极作用。

同时，根据民事申诉“受审分离”工作要求，依据民事诉讼法第209条规定，对2889起民事监督申请及时受理，在把好审查质量关的基础上，将符合立案条件的2058起民事申请监督案件移送民行部门办理，民行部门共对144起民事申请监督案件提起抗诉或检察建议，有28起案件获得法院改判，有效维护了当事人合法权益。

检调对接

老母病故，儿子一口咬定系医疗事故，不服法院判决并拒绝将遗体火化，愤然辞去工作后开始踏上了漫漫十年上访路。这是上海市普陀区人民检察院控申科受理的一起案例。

2002年4月，人曾某的老母因病入住该区某医院进行手术治疗，术后第二天出现心力衰竭，后经抢救无效死亡。曾某兄妹六人认为母亲之死系医疗事故，遂诉诸普陀区法院，法院判决医院按照50%的比例承担责任。曾某等人认为医院应承担全部责任，不服法院判决及检察院对其申诉所作出的不提请抗诉决定，以维护自身权益上访“控诉”为由，拒绝将其母遗体火化。

期间，曾某辞掉原有工作，不间断地到市人大办、市高院、区政府、区法院及区检察院多达500余次，还扬言如果市里解决不了，准备进京去讨个“说法”。

尽管该案的民事申诉程序均已终结，但为防止矛盾的进一步激化，普陀区检察院启动了检调对接的工作机制，动员并借助社会各方力量，经过连续三年不懈的艰苦努力，终使这起十年老案得以成功化解，真正实现了案结、事了、人和。事后，人曾某还专程到该院送上“情系民心、维稳为民”的锦旗表示由衷感谢。

“检调对接”是普陀区检察院以服务民生、修复社会关系为目标的参与社会治理的“大调解”创新机制，因其将符合条件的轻微刑事案件、涉法民生诉求、民事申诉等案件纳入检调对接程序，促进调解息诉，着力降低社会关系受损程度，减少社会不稳定因素，而获得了赞誉。

为有效实施对接，该机制启动伊始，普陀区检察院在全市率先与区司法局会签了《关于实施检调对接工作的暂行规定》，明确“检调对接”应遵循原则、受案条件、审查范围等规范程序；同时由司法局向区院委派联合人民调解委员会专职人民调解员，负责“检调对接”案件的调解工作。同时成立了院“检调对接”工作领导小组，下设“检调对接”办公室，由专人负责日常工作；为积极应对新刑诉法实施，区院还率先在全市成立刑事和解专案主诉组，配备经验丰富、擅长调解办案的资深主诉检察官，集中办理“检调对接”案件。

目前，“检调对接”在上海宝山区、松江区、崇明县等检察院都形成了各自的模式，并取得了较好的社会效果，收获了宝贵的经验。

窗口工程

20年前，作为检察机关的窗口，控申干部要做好接待工作，往往自喻为“出气筒”“调节阀”，是上访人员的心理垃圾的收纳地。

20年后，控申接待及时做好对上访人员的心理疏导和按摩依然必不可少，且更具有专业性和针对性，上海检察系统一些区院甚至还专门制定了相关“心理疏导的暂行办法”。

与此同时，随着社会的发展进步，随着诉访人群主体和诉求的变化，控申接待如何突出专业水准、程序规范以及人文关怀，则成为这扇窗口体现法律公平正义、执法为民的重要内涵。

2013年5月，具有人才高地的上海市浦东新区检察院为适应涉检新形势，充分挖掘专业优质资源，制定“三优一能”检察官接待制度，从而形成“日常接访——三优一能接待——检察长接待”三级递进式的浦东接待模式。

28位获得市级以上“优秀公诉人”、“优秀监督员”、“优秀侦查员”、“办案（业务）能手”等称号的一线办案能手被推到了接待第一线；通过院公布的“三优一能”检察专业人才库，点名预约“三优一能”检察官接访，或由接待员按其诉求，推荐相关经验丰富的检察官供其比较选择后确定。

目前，“三优一能”检察官接待的案件，无一重复访，达到百分百的息诉效果。

如人戚某因对其发生在1991年的贪污案件处理结果心存疑惑，来院并点名预约市级优秀侦查监督员、现公诉一处主任检察官鲍建敏作接待。接访中，鲍检察官详细解释了“免予”和“个人承包情况下的贪污认定”等相关法律规定，并运用心理学知识和亲情化接待方式开展深入细致的疏导工作，最终化解了人长达22年的法律困惑，自觉接受了司法机关的处理结果，并对“三优一能”检察官预约接待制度予以高度评价。

接待的理念的提升，使得控申执法办案的方式变得多样性。

在虹口，通过社区检察室贴近基层平台优势，构筑定点回访、联合回访的立体多面回访格局，实现了控申接待职能和回访工作的下沉和延伸；

在杨浦，以组建“全国模范检察官”葛海英同志名字命名的化解矛盾工作室为契机，整合控申接待室、社区检察室功能，探索检察职能参与社会管理、分类化解社会矛盾的有效模式，进一步提升了矛盾化解专业化水平；

在金山、闵行、奉贤等区，探索聘请人民代表、政协委员、特约监督员等第三方担任听证员，通过听证会形式开展刑事申诉案件公开审查，用“看得见”的方式实现司法公开公正。

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作为施行多年的一项长效机制，“检察长接待日”更是成为上海市检察系统窗口的一个品牌。上海市人民检察院检察长陈旭说：“司法工作始终都是围绕着群众最揪心的问题，这就要求我们司法工作者必须接地气，在办案过程中，尤其是在接待中，一定要带着对人民群众的深情厚谊去工作，摒弃就案办案、就事论事的观念，多为群众周全考虑。”每年都会安排时间在规定日直接接待群众来信来访的陈旭，为这个窗口留下了不少被传为美谈的结访案例。

制度改革的大幕已经拉开，起步为先的上海控申做足了准备。