立法填补农地仲裁空白

近年来，农村土地承包经营权流转呈加快趋势，由此引发的土地承包经营纠纷案件快速攀升。在2008年12月下旬召开的十一届全国人大常委会第六次会议上，农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)首次提请审议，农地仲裁将有法可依。

2008年12月12日，陈正有一早就从县城赶到农村，去调查一起土地承包纠纷。

陈是重庆市綦江县农村土地承包纠纷仲裁委员会主任。“土地问题千头万绪”，这是陈正有2006年以来，投身这项工作的最多感慨。

据农业部统计，在全国，有近200个这样的土地承包纠纷仲裁委员会。由于我国法律对农村土地承包纠纷仲裁制度缺乏直接的规定，因此仲裁委员会大多根据地方制定的相关仲裁条例，在探索和困惑中展开工作。

这种情况有望改变，土地承包纠纷仲裁将有法可依。据悉，农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)已于2008年11月19日经过国务院常务会议讨论通过，并于12月下旬召开的十一届全国人大常委会第六次会议上首次提请审议。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐认为，农村土地承包经营纠纷仲裁法的制定，对稳定农村基本经营制度，化解承包经营权纠纷具有积极的现实意义。

仲裁是当前解决承包权纠纷最好的方式

近年来，农村土地承包经营权流转呈加快趋势。农业部副部长陈晓华在2008年12月初召开的“全国农村土地承包经营权流转管理和服务工作座谈会”上表示，截至2008年8月底，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.06亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.7%。

随着规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化，土地承包经营权流转中出现了不少新问题。

有关资料统计显示，2005年以来每年发生的农村土地承包经营纠纷有23万件，每年到农业部反映土地的都超过5000人次，其中一半以上是土地承包方面的问题。

“土地承包问题突出，反映出土地承包争议解决机制的不完善，特别是仲裁的严重缺失。”西南政法大学副校长刘俊说，“农村土地承包纠纷需要仲裁这种高效率、低成本、专业、灵活、人性的解决方式。”

仲裁方式既克服了渠道解决问题周期长、成本高的问题，又可克服诉讼程序复杂、审理时间长的问题，能及时有效地化解土地承包纠纷，因此社会各界对其立法的呼声很高。

2008年11月19日召开的国务院常务会议认为，农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)，建立符合我国实际的农村土地承包经营纠纷仲裁制度，对于稳定农村基本经营制度，保障农民土地承包经营权，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，具有重要意义。

“显而易见，中央是希望通过引导，将仲裁作为一种处理土地承包纠纷的核心程序。”刘俊称。

廖洪乐曾对全国的土地纠纷做过调研，他说：“由于土地问题的特殊性，法院系统不太愿意介入，执行也很难，政府通过行政手段处理，也不易为农民接受，而仲裁可能是当前解决承包权纠纷最好的方式。”

一直以来，我国法律对农村土地承包纠纷仲裁制度缺乏直接的规制。1995年施行的仲裁法明确提出：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”这意味着，农业承包纠纷仲裁被排除在民商事仲裁范畴之外。现行土地承包法第五十一条和五十二条中虽然对农村土地承包经营纠纷的争议解决办法做出列举，明确了“可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁”，但并没有对此做出细化规定。

由于建立农村土地承包纠纷仲裁制度的迫切性和必要性，2003年底，农业部率先在江苏、吉林、河南等省开展深化农村土地承包纠纷仲裁试点的实践工作。

2004年以后，农业部又先后在27个省、自治区、直辖市的近200个市区县组织开展全国农村土地承包纠纷仲裁试点，为土地承包纠纷仲裁立法积累经验，并在2005年11月15日，出台了《农村土地承包纠纷仲裁试点设施建设项目组织实施办法》。

各地试点中，一些问题也显露出来。如綦江县农村土地承包纠纷仲裁委员会，挂靠县农业局的经管科，没有专门的人员编制，正式工作人员仅陈正有一人，此外，“由于没有明确的法律规定，受案范围，仲裁裁决的效力、执行等等，都很让人困惑。”陈正有说。

为有效解决农村土地承包纠纷仲裁中所出现的问题，2006年，农业部开始起草土地承包纠纷仲裁法。2007年，该法初步定稿，并面向社会各方征求意见。2008年4月9日，由全国人大常委会、国务院法制办和农业部相关人员组成的全国农村土地承包纠纷仲裁法立法调研组，就曾来到綦江，听取该县农村土地承包纠纷仲裁试点情况。

依据农村土地承包法的有关规定，草案明确了农村土地承包经营纠纷的受理范围。草案规定：因农村土地承包经营发生纠纷，当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的，适用本法；农村土地承包经营纠纷包括因确认土地承包关系、履行土地承包合同、土地承包经营权流转、土地承包经营权受侵害等发生的纠纷。

对于各基层比较关注的林改纠纷是否属于“其他农村土地承包纠纷”的问题，廖洪乐认为，因为林地承包经营权适用农村土地承包法，因此应在仲裁之列。

“或裁或审”与“一裁二审”

对农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)，自对外征求意见之日起，各界就有很多争论。

其中最大的争议，就是关于仲裁机构的定位。草案虽然规定，仲裁依法独立进行，不受行政机关、组织和个人干涉。但同时也规定，仲裁委员会分别由县级或者设区的人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建，其办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业局等行政主管部门。

由此可看出，农村土地承包纠纷仲裁定位于行政性质。

有学者对此存在疑问，认为仲裁具有契约性、民间性、中立性，而行政性质的“仲裁”在纠纷解决中，能否体现仲裁的优点和本性？

陈正有介绍，他们在处理一些土地权属纠纷时，会直接盖县政府有关部门公章，以政府名义作出有效力的文书，“因为仲裁裁决不可能直接就把原来的权属关系变更了。”但他也表示，这样的操作，也很令他感到困惑。

廖洪乐对此表示，在制定过程中，农业部也进行了考虑并做了调研，结合当前中国农村的实际，这样规定是很有必要的。

“我们在各地调研时就发现，如果仲裁机构裁决集体经济组织违约调整承包地，法院对集体经济组织的执行就很困难，甚至不愿介入。这时候，就需要政府介入，没有行政介入，单靠一个机构是解决不好的。”廖洪乐说。

在地方实践中，这样的机构设置，在目前的确也收到了较好的效果。“农民还是很认可的。”陈正有表示。

刘俊认为，立法机构可能考虑到，如果将仲裁机构设为民间性质，在当前的国情下，没有政府的推动，它很难得到推广，而且机构的经费也得不到保证。因为土地承包仲裁机构带有公益性质，很多地区都是免费的，由财政支付。

草案对农村土地承包纠纷，实行的是“或裁或审”与“一裁二审”制，即当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以向人民法院，逾期不的，裁决书即发生法律效力。这一仲裁模式有别于仲裁法规定的“一裁终局”制。草案规定，因土地承包经营发生纠纷，当事人可选择仲裁，也可直接向人民法院。如不服仲裁裁决，可在收到裁决书之日起30日内向法院。

对这项规定，有学者表示了质疑，认为“一裁终局”是仲裁的基本特征，将其界定为“中间程序”，将导致处理期限时间过长，还衍生成为法院审理的负担。

刘俊认为，由于土地仲裁机构具有行政性质，难免出现一些利益关系。同时，对于农村仲裁机构究竟实施效果如何，高层可能也没有十足的把握，因此要规定司法这样一个兜底条款，为农民多提供一条司法救济渠道。

土地流转亟须规范

当前引发农村土地承包纠纷有多种因素。一是农业税取消前，一些农民弃地外出打工，村组集体将其承包地发包给其他农户。税费改革以后，农民负担大幅减轻，尤其随着中央一系列惠农政策的出台，许多离乡农民纷纷回来要地，而过去的权属证书并未调整。其次，农民土地因城镇化被征用，而资金补偿或土地置换不到位，成为引发土地承包纠纷的又一诱因。此外，由于各地大力推行土地流转，而流转中存在诸多不规范操作，又加剧了纠纷的发生。

“以后的土地流转逐渐走向规范化是必然的趋势。但已经出现的不够规范或不够完善的流转案例所牵涉的利益争端很难避免。许多地方的流转费比较低，有的每亩仅两三百元，难以解决出让方的生计，这会使问题更加棘手。如何妥善处理遗留问题，将极大地考验地方政府的执政能力。”中山大学研究生院常务副院长、广东省东源县委副书记徐俊忠表示：“以往土地流转过程中，流转合同的签订不规范或根本没有签合同的现象并不少见。2008年受国际金融危机影响，部分农民工提前返乡。生计压力的加大使得他们更加关注土地问题。这些不规范的流转行为将成为加大纠纷的导火索。”

据悉，2008年12月6日农业部发出的《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，要求各省区市农业部门抓紧制定规范统一的流转合同文本，各地尽早使用由省级部门统一规范的流转合同文本，要及时指导农民签订合同。《通知》也指出，各地农业部门要积极做好工作预案，畅通纠纷解决渠道，引导农民工依法、理性地反映问题。因土地承包经营发生纠纷的，当事人应当协商解决，协商不成的，可通过乡村调解，也可通过仲裁和诉讼解决。这些新问题和新情况无疑对农村土地承包经营纠纷仲裁法提出了新的要求。

农村土地承包经营纠纷仲裁法的推出将填补农地纠纷仲裁中的空白。不可否认，立法仅仅是纠纷解决的一个方面，廖洪乐研究员表示，“程序法的完善，最终还要依赖实体法的完善，并随着社会经济的发展，逐步加以修订。”