农村公共财政框架管理论文

农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和。作为农村社会生产、生活活动的“共同生产条件”，基础设施是农业经济发展的基础，是加快农村现代化、城镇化建设的根本，是增加农民收入、缓解农村就业压力、提高农民生活质量的关键。但由于它具有潜在的高风险、农业自我积累能力弱、二元财政供给体制等原因，长期以来，我国农村基础设施投入不仅总量不足，而且结构不合理，以致农村基础设施供给能力严重滞后于农业现代化、农村可持续发展的需求。本文试图在评析农村基础设施供给现状的基础上，运用公共财政相关理论，从制度创新、体制改革、融资方式创新、政策导向等角度探寻近期我国有效增加农村基础设施供给的具体对策。

一、农村基础设施供给的现状及存在的主要问题

农村基础设施投资最关键的问题是投融资方式的选择，因为投融资方式不仅关系到农村基础设施投资的效率，还决定了农村基础设施投资的资金来源。从各国的实践来看，农村基础设施的投融资方式主要有：政府直接投资，无偿提供方式；政府直接投资，非商业＊＊营方式；财政投融资方式；建设—经营—转让投资方式，即BOT方式。当前，我国农村基础设施资金主要来自财政投资、农民集资（包括以工代资）等渠道。

（一）供给主体及其供给能力的基本判断

1、财政资金正在成为农村基础设施建设资金的主要来源之一。过去，在“二元化”发展模式和体制下，形成了城乡有别的差异性基础设施供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市基础设施建设所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的基础设施政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上，所需资金主要通过向农民收取公积金、公益金和管理费的方式筹措，成本支出主要由农户或由属于村民共同所有的集体企业承担。并且，各级政府应提供基础设施的责任及其界限不明确，从而造成了城乡基础设施供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。近年来，国家财政对农村基础设施投入增加较快。就基本建设领域而言，“九五”以来，特别是1998年实施积极财政政策以来，国家较大幅度地增加了农业基本建设投资。1998年至2003年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过3000亿元，在国债及中央预算内投资中所占的比重均达到30％左右。在2005年的国债投资和新增中央预算内投资当中，用于大农业方面的投资比例比2004年提高了2.4个百分点，主要投向农业和农村的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。但从整体上来看，我国农村基础设施供给尤其是农业基础设施的投资总量仍然明显不足，从投资的结构看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。在WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国仅使用了6类，政府支持总量占农业总产值的比例远未达到加入WTO时承诺的8.5％的水平。政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1／5.

2、以工代资曾经是农民参与农村基础设施建设的主要形式。由于机构膨胀、县乡财政困难、分税制改革不彻底等原因，许多本应该由政府提供的公共服务或物品的责任却由农民承担，提高了农民的生产成本。在我国相当长一段时间内，乡镇道路、农业技术服务以及农村医疗卫生事业的资金主要来自农业和农民，财政支出对这些农村基础设施建设没有显著贡献。近两年，由于农民收入增长缓慢，没有多余的资金投资于农村基础设施；同时农村基础设施产权不明晰，部分项目没有按照“谁投资、谁受益”的原则来运作，因而影响了农民投资基础设施建设的积极性。再者，农村税费改革以后，“两工”在3年内逐步取消的政策，使农村基础设施特别是小型基础设施建设失去了原来的主要投入渠道。

3、农发行的资金没有成为农村基础设施的主要资金来源。中国农业发展银行作为促进农村经济发展的政策性银行，主要业务局限于粮棉油收购贷款，随着我国粮食流通体制改革的进一步深入，农发行在这方面的功能和业务实际上已经淡化和萎缩。另一方面，虽然保本微利是农发行遵循的经营方针，但由于融资成本较高、融资期限不匹配等问题，因而农发行的资金仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源，远未发挥政策性银行所应具有的政策性金融的作用。因此，有必要对农发行现行业务进行彻底的重新评估和提高其经营效率，扩展其政策性金融业务的定位构想。

4、农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金。当前农村基础设施投资中虽然也有一定数量的民间资本，但比重过小，不具有普遍性。这缘于农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点，资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少或无盈利可能且风险性较大的农村基础设施。在缺乏成熟的项目法人运行机制的情况下，农村基础设施建设更是难以有效吸纳大量的社会闲散资金。

（二）存在的主要问题

传统的融资方式不能满足农村基础设施迅速扩张对资金的需求，导致农村基础设施建设严重滞后于现代农村发展的需要，成为加重农民生产成本、限制农产品竞争力、影响农民增收、制约农村市场开拓的重要因素之一。

1、生产性基础设施支撑力脆弱。自国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，农村生产性基础设施条件得到了很大的改善。但同现代农业可持续发展的要求相比，仍然存在较大差距：由于农田水利改建扩建、生态环境治理、农业综合开发等项目难以有效展开，大部分生产性基础设施普遍存在着设施老化，新建和更新改造投资严重不足；许多农村小型基础设施建设和管理普遍存在着前期工作跟不上、工程管理制度及建后管护机制不健全、重建轻管等问题；生态家园文明新村建设覆盖面很低，退耕还林（草）、农业生态环境的改善依然任重而道远。因此，现有的生产性基础设施不能有效支撑农业经济的可持续发展。

2、服务性基础设施执行力减弱。自国家实行积极的财政政策和西部大开发战略以来，我国加大了农村教育、卫生、广播电视等公共服务设施建设力度，消除了一批中小学危房，改善了农村医疗卫生条件。但由于科教文卫等公共服务设施基础差、范围广、规模大，投入仍明显不足，在教育方面，校舍、师资等教育资源超负荷运行，失学率依然较高。据统计，从1985年义务教育法颁布以来，我国农村约有1.6亿青少年没有完成九年制义务教育。2004年，我国农村初中毕业生能够升入高中的不到30％。在医疗卫生方面，疾病预防救治体系不完善、卫生保健水平低。据有关资料显示，2002年我国平均每个乡镇拥有的卫生院数只有1.2个；平均每15个村才拥有一个乡镇卫生院，农村每千人拥有的病床只有0.79张，分别为全国平均水平的32.9％和36.1％。此外，一些乡镇医院医疗设备陈旧，医疗卫生人员技术水平有限，诊治手段也十分落后，很难应对突发的公共疫情。饮水困难、安全卫生饮水问题也较为突出。农业科研机构、技术推广体系不健全、经费短缺的现象非常普遍。

3、社会性基础设施安全力薄弱。相当一部分地区因没有建立健全农产品标准化生产、无公害食品和优质专用农产品生产的科技推广体系、信息服务体系、病虫害防治体系及监测检测体系，而导致农产品的环保、消费安全标准难以保证，不能适应发展订单农业特别是出口创汇农业的需要。同时，执法体系、文化服务机构建设等也缺乏足够的资金保障。

4、流通性基础设施承载力孱弱。以农产品综合市场和茶叶、生猪、山羊、药材等农产品专业市场建设为重点的农产品流通服务体系及设施建设落后；很多农村交通设施落后，虽然基本实现了村村通公路，但通村公路质量较差；村内街道虽经过多次规划、整修，但路面质量不高、街道狭窄、垃圾成堆、排水设施不健全的现象普遍存在。这种滞后状况严重制约了农村各项事业的发展以及农民生活水平的提高，直接制约着农村流通体系的建设，进而在某种程度上抑制了乡镇企业的发展。

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二、促进农村基础设施有效供给的对策

造成农村基础设施供给不足的原因或制约农村基础设施增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。因此，为达到农村基础设施长效筹资、实现可持续供给的目标，除了创造环境和条件、促进农民增收、增加农业部门自身积累之外，应从以下几方面进行制度创新和政策选择。

（一）制度保障：推进二元基础设施基本供给制度的改革与创新

要增加农村基础设施的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及基础设施供给基本制度的改革与创新。第一，按照基础设施的类别、层次，科学合理地划分市场与政府在提供基础设施方面的职能边界、职责和义务范围，财政要坚决从竞争性领域退出，或者财政不再进入竞争性领域。第二，根据城乡统筹发展的原则，加快推进基础设施供给制度的改革与完善，逐步建立起适应公共财政要求、符合国际惯例，城乡统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇的新型现代基础设施供给制度。第三，尽快出台《农业投资法》，确保农村基础设施建设资金有稳定的来源，例如制定法规确保某些农村基础设施在各级政府财政支出中的比重，或者确保某些农村基础设施财政支出占GDP的比重，并且对市场融资模式也应予以保护和支持。从西方国家经验以及我国各级政府的财力来看，农村基础设施长效筹资机制应由财政投资和市场融资两方面构成。第四，通过制度安排，优化投资结构，突出重点。把资金主要投向市场不能解决或农民千家万户难以解决的属于公共利益、公共需要的事情和问题，以提高农业的综合生产能力，实现农业的可持续发展。如支持农业结构调整和农村中小型基础设施的改善；加快农产品流通和检验检测方面的基础设施建设步伐；强化农业发展的综合配套体系投资力度；继续搞好天然林保护、退耕还林还草和湿地保护等生态工程建设。

（二）体制助推：根据公共财政的基本要求，深化财政管理体制改革

向城市倾斜的财政管理体制是农村基础设施供给资金得不到有效保障的体制性因素。要增加农村基础设施的供给，必须按照公共财政的基本要求，构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。第一，通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定农村基础设施供给的事权和财权，使两者相对称、相统一。第二，根据受益范围的大小，合理划分全国性、区域性、地方性农村基础设施的界限，并由相应层级的政府予以提供。社会治安、物价稳定、收入分配、政府活动、公共卫生等方面的基础设施受益范围遍及全国，属于全国性基础设施，与农民的直接利益关系较小，根据效率与公平原则，应由中央政府提供。交通、通讯、供电、基础教育、减灾防疫、环境保护、小流域治理等具有“外溢性”的区域性基础设施，由主受益地区举办，中央给予补助。田间公路、六小工程等受益范围局限于某个地区的地方性基础设施，原则上应由地方政府（主要是省政府或市政府）承担，但政府应根据公平的原则，按贫困程度予以支持。第三，建立和完善政府间特别是省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善政府间转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前财政管理体制来看，这不仅要求进一步完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。第四，推进农村税费制度改革的深化与创新。加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

（三）融资方式创新：逐步形成以政府宏观政策为引导的政府投资、民间投资和外商投资共同参与的多元投资体系

农村基础设施虽从总体上来看，政府投资应发挥主导性作用，但在政府财力有限的情况下应逐步形成政府投资引导的多渠道、多元化投资体系。对于农村基础设施中非经营性或关系国计民生，社会效益非常大的项目，仍应以政府投资为主体，除此之外的建设项目都应允许或鼓励社会民间资本进入。

1、改革农发行的业务范围，充分发挥政策性银行对农村基础设施的支持作用。从政策性金融机构的功能来看，农发行贷款主要投向一些社会效益好、但自身经济效益低、资金回笼慢的项目，农村基础设施投资无疑具有上述特点。因此，农发行应改变多年来业务范围过于单一的做法，扩充体现国家支持农业和农村经济发展意图的政策性业务，像交通、小型水利、信息化建设等带有明显社会效益，却因缺乏资金保障而长期得不到有效供给的基础设施建设贷款应当成为改革后农发行首要的业务选择。

2、进行金融创新，以农村小型基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新，对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权的质押贷款业务，如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务。此外还要努力争取世行等国际金融组织提供的低息贷款。

3、实行PPP融资方式。PPP（Privatebuild－Publicleasing－Privateoperate）是私人建设—政府租赁—私人经营的方式，是在BOT方式基础上衍生的新型公共物品投融资方式。它的核心思想是：政府将规划建设的基础设施项目投资权通过特许协议交给私人部门开发，由私人部门进行融资和建设，政府租赁投产的特许项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。在PPP融资方式中，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险；项目投产后，由政府租赁，有助于解决私人部门不愿意经营或不能由其垄断经营的问题；通过第二次特许权协议安排，委托私人部门运营，可以避免政府经营的低效率问题；PPP项目可以使政府无需大量投入资金，便可起到经营杠杆作用、达到对基础设施产业的调控目标。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如乡村道路、学校、公共卫生、水资源等使用费偏低、资金回报率可能较低的设施。

（4）调整农村产业布局，通过招商引资加大对农村基础设施的投入。当招商引资到乡镇后，其“三通一平”等工作不仅直接改善了项目所在地的供水、供电、道路、通讯等基础设施状况，而且项目建成后，在带动当地经济发展的同时，也将推进项目辐射范围内的基础设施的改善。

（四）政策导向：改革和完善农村基础设施经营管理体制

过去对农村基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大，实现扩大再生产步履维艰。因此，建立与市场经济相适应的经营管理体制就成为有效增加农村基础设施供给的一个重要途径。第一，经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，企业应独立自主，自负盈亏，为农业生产提供的各种服务都要收费。这里，“费”的本质就是服务产品的价格。第二，非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主，以实物管理为辅的体制。这类设施以社会效益为主旨，可以是无偿服务，或低偿服务，投资和经费来源主要由财政、税收负担。但内部也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。第三，所有农村基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理，实现保值、增值。第四，农村各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式。明晰产权，按企业化原则经营。

总之，上述经营管理体制可以概括为终极所有权归一化，所有权与派生权相分离，责、权、利相统一，且有完善的法律制度保障，能够在资本循环和周转中实现保值、增值的资本型、价值型管理体制。不论是全国性还是区域性、地方性的农村基础设施，不论是经营性还是非经营性农村基础设施，都应朝着与市场经营运行机制相一致、相适应的方向发展，最终使之成为我国市场经济体制的一个有机组成部分。

参考文献：

①中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2003—2004年中国农村经济绿皮书》第217页，社会科学文献出版社2004年。

②于猛：《加强农村基础设施建设为农民增收创造条件》，《人民日报》2004年2月17日第6版。

③沈尤佳：《关于政府投资向农村倾斜之我见》，《农业经济》2005年第1期。

④林善浪、张国：《中国农业发展问题报告》第20页，中国发展出版社2003年