审计规制

一、审计规制的提出

经济学界常用“帕累托最优”判别市场资源配置的效率。理论分析认为，在一个标准的、无缺陷的完全竞争市场环境中“帕累托最优”才能实现，但这仅仅是推演而不是市场运行的实际结果。实践证实，市场机制不可避免地存在着一系列固有缺陷，市场失灵由此萌生，表现在自然垄断、外部性不经济、竞争不完全、信息失灵、劣质品、宏观经济失衡、市场机制的短期性和滞后性等。传统的公共规制理论认为，政府规制是矫正市场失灵的有效手段。政府是市场经济的强势，具有其他主体无法比拟的优势。

但是政府规制能否有效弥合市场的缺陷，实现“帕累托最优”，不取决于政府的一厢情愿。由于种种原因，政府规制也同样出现失灵，表现在规制者独立性的缺失、规制者创租、寻租和卖租、公共产品供给的低效、过度规制、政府公共政策的失败、信息不对称和政府的官僚化等。

我国的经济仍旧处于转型期和发展机遇期，改革、稳定与发展三大主题仍旧主宰着产业经济运行全程；政府产业规制改革不是简朴地强化规制或是放松规制的抉择，而是由浅入深，逐步解决许多政府规制的体制性和机制性的矛盾。目前，我国政府规制改革的基本目标一是要加强国家经济市场化建造，二是要构建市场经济需要的、规范、有序的产业规制体系。在此两大目标的程序设计中，对规制者主体的设计和规制方法的改进具有非凡的理论价值和重要的实际意义，因为我国政府规制实践的诸多缺陷大多与规制者和规制方式相关，规制主体由于资质、背景、公信度、素质、职权范围、运行规则等方面积弊甚深，因而容易沦为企业竞相“俘虏”的对象，成为理论界指责的焦点和改革的要害点。

中外比较研究发现，在民主化、法治化程度较高的国家里，产业规制机构具有高度独立性，其成员来自社会各个阶层，具有广泛的代表性；因而能够作为公共利益的代言人，公正地行使规制权力，规制的结果具有较高公信力。反观我国政府规制主体，大多系原企业主管部门或政府行业治理者，由于无独立的利益中性的规制机构，行政垄断、政企不分、政企联盟、缺乏对规制者的规制等政府失灵现象应运而生。因此，规制者的重新设计是十分重要的改革步骤。

胜任的规制者应具备哪些基本特征呢？笔者认为主要包括：（1）独立性，与被规制者保持超然地位，规制者不能从规制权力和规制结果中获取任何实际利益；（2）代表性，代表社会利益和长远利益，以社会福利的维护者和消费者的代言人的身份出现；（3）能力性，能够正常行使规制权力，实现规制目标；（4）权威性，具有法律法规的规定或授权，规制行为具有法律依据，受到法律保护；（5）信息性，在一定成本水平下，最大限度地获取、占有相关信息；（6）对规制者的规制机制，对规制者有制衡力，不至其权力滥用；（7）官民互动，有利于动员和调动社会力量参与规制，使规制行为在公众的监督之下最大限度地体现民意。

参照上述标准，构建政府规制机构不外两项选择：一是在现行政府体制架构内，确定某部门，冠以其“规制者”头衔，赋予规制者的职责，配之予规制者的权力，由其行使或代为行使政府规制职责；二是新建一个适宜的规制者机构。相比之下，选择现行政府系列的某一个或某几个部门，经过调动、改组和优化，承担规制或部分规制者的角色，逐步弱化原有体制下政府规制的局限性，推进政府规制改革前行-审计规制正是在这种背景下提出的改革选项。

二、审计规制的理论基础和法律依据

审计规制指由审计主体（此处特指国家审计，下同）实施或是政府利用审计手段实施的产业规制行为。早在上个世纪80年代就有学者将审计与产业规制联系起来，提出了运用审计手段解决信息不对称的问题，借以校正政府规制政策，提高规制效率（Baron，D.P.andD.Besanko，1984），国内也有将审计规制作为产业规制的形式和手段（水，2009）。但是有关审计规制的实践由于其规模和影响力较小，没有引起理论界的足够关注，有关论断亦未形成学术界的主流观点。

其实，审计规制与其他规制形式相比，具有不容忽略的优越性，主要是：（1）独立性，审计主体没有下属单位和自身经营治理业务，没有市场利益和部门利益；（2）审计主体与旧体制有天然的时间隔断；（3）审计主体充当规制者具有法律支持；（4）国家审计机关有良好的运行业绩与胜任性；实际审计业务中已有若干类型审计，如政府绩效审计、环境审计等具有产业规制特点和性质；（5）审计规制节约交易成本，包括机构建造成本、运行成本和时间成本；（6）审计机关具有规制者再规制职责；（7）审计规制有利于官民互动的规制机制的构建与形成。

从法律视角分析，我国《宪法》和《审计法》为审计规制提供了法律解释和支持：国家审计是专门的经济监督部门，独立行使法定职权，我国国家审计机关具有法定性和行政性双重职权，即国家审计机关作为政府的监督者行使法定审计监督权，又同时是政府职能部门和国家行政机关行使行政权；审计不仅是经济活动的监护者，而且是经济活动治理和监督者再监督者。根据法律规定，我国审计机关独立行使的审计监督权有17种，包括监督检查权5项、行政强制措施权5项、申请权2项、报告及处理处罚权5项。与此同时，审计规制还具有明确的政策依据和良好社会环境，非凡是2009年、2009年、2009年我国三次掀起“审计风暴”之后，社会对审计的关注和期望值都达到前所未有的水平。

世界各国由于国家审计制度存在差异，审计体制也存在诸多不同模式，在此环境下审计规制自然也出现了不同的体制定位和法律定位：如美英等国采用立法型审计体制，所实施的审计规制属于立法性规制（监督）；法国采用司法型审计体制，故其审计规制属于执法性规制（监督）；日本采用独立性审计体制，其审计规制属于社会性规制（监督）；而我国采用行政型审计体制，故所实施的审计规制属于行政性规制（监督），即与现行的产业规制同出于政府一门，系政府规制的延续和补充，且与政府其他规制构成合力。

理论分析和实践总结表明，审计规制具有对产业经济运行实施监督、对产业经济活动进行公正和对产业经济绩效做出评价的职能；具有对产业经济活动的制约与规范、促进与改善的作用。

三、审计规制与市场失灵和政府失灵的博弈

对自然垄断产业规制的基本目标是，防止垄断企业滥用市场支配力，单方面制定垄断价格，攫取垄断利润。我国过去所实施的价格规制之所以效果不佳，要害问题是在信息不对称的市场环境中，垄断企业借助行政垄断的影响力，虚报成本，夸大费用，为制定垄断高价提供合法、合理之解释，价格听证会常常成为政府和垄断企业的“双簧”。审计规制作为第三种力量的介人，将大大改观这一境况：价格规制的相关成本信息不是由垄断企业“订制”的，也不是由企业自行聘请社会中介组织提供的，而是由独立的第三方经过严格检查核实后得出的；这就剥夺了垄断企业利用信息不对称或暗箱操作，玩弄财务数据，为垄断价格和垄断利润披上合法外衣的权力。在价格规制中，审计主体不仅是规制者，而且还是消费者的“律师”，是被规制价格行为的监督者，以对自然垄断力量起到制衡作用。

提高企业内部效率是对自然垄断企业经济性规制的另一项目标。审计规制能够弥补传统产业规制之局限，引入新的规制机制和方法，使政府实施规制有更多的选择。审计规制能够通过公正性审计对进入自然垄断产业的企业进行资质验证；通过专项审计，督促政府对自然垄断性业务与非自然垄断性业务进行剥离，施以不同的规制政策；通过经营治理审计，帮助自然垄断性企业提高经营能力和治理水平，培育市场竞争机制；通过专项审计调查，为政府建立自然垄断产业的激励机制、突出竞争刺激和利益诱导提供信息导向等。

对外部不经济的规制对策无非禁、规、疏、限“四招”，不论是经济性规制还是社会性规制，不管采取哪一类规制手段，规范性监督与检查都是必不可少的保证环节，审计规制正是作用于此。详细说：通过财政财务收支审计，发现企业成本与收益之间的非对称关系，防备与校正其外部不经济的行为倾向；通过财经法纪审计，严厉政府产业规制政策，维护国家财经法规，禁止企业违法性和违规性外部不经济行为；通过专项审计，评价政府各项产业政策及其实施效果，促进市场力量成长，保障社会整体利益不受侵害。环境审计是对外部不经济实施规制重要举措，近几十年世界各国都有竞相开发环境审计规制产品，形成了一整套行之有效的法律、政策和措施。环境审计体现的政府规制的作用十分明显：有力地规范了企业的经济行为，限制了其对环境的负向影响，与社会性规制形成互补、互动；与此同时环境审计超越社会性规制的范畴，对政府经济治理行为及对环境的影响也实施规制，并将与企业规制结合起来，以优化生态环境和市场环境。

对信息不对称，政府可以借助其权威性和强制力，对广告、产品质量进行规制，强制生产者和销售者兑现向消费者所做出的承诺；政府可以采用行政立法，制定产品质量标准并公布于众，让消费者实行监督，并用以保护自身权益不受侵害；可以强制生产者和销售者向市场提供真实、全面的信息，以缓解信息不对称的矛盾；政府还可以向市场提供信息服务，通过正常的信息来源挤压非正常信息的散布空间；还可以发挥民间组织和消费者协会的作用，支持消费者维权行动等等。在对信息不对称的规制中，最好的校正和补偿手段是审计。市场经济信息主要来自于市场经营主体-企业，企业的经济信息系统包括三部分组成：会计核算系统、统计核算系统和业务核算系统。会计核算系统是企业信息主渠道。目前，我国国家审计机关开展的企业财务收支审计，审计规制的指向直接针对被规制单位会计核算系统。

通过审计，对其凭证、账簿、报表等信息载体实施全面、系统的检查，验证所记录信息的真实性和合法性，以保证产业经济信息源的真实可靠。审计规制是对信息源以及加工、储存、传递、输送和使用等全过程的规制，同时审计规制不仅是信息不对称的纠正手段，而且是其补偿手段，即审计规制不仅能够发现信息偏误，指出偏误发生的部位和时间，而且还能够提供正确的、可信赖的经济信息；这也是其他规制手段所不能企及的。

走出信息不对称的困境，还要解决政府信息不透明的问题。政务公开是防范政府失灵最为有效的对策之一。要求政府信息公开，最好的查验和修正手段也是审计。

从对规制者再规制的角度分析，审计不仅可对政府产业政策制定和执行实施外部监督，而且可以对其产业政策的实现手段，诸如财政、税收、金融、外汇等进行内部监督，而后者更是审计之所长。因此，审计机关实施财政审计，检查财政部门对各产业、各部门的预算拨款是否与国家经济政策和产业政策指向一致，对重点产业、重点部门的重点财政资金使用的真实性、合规性，非凡是对财政推进产业发展的绩效性进行审计监督。实施政府绩效审计，锁定政府财政权力活动范围，并对政府依法行政的状况和行政水平予以高度关注和合理评价，防备政府背离科学发展观，不惜血本搞“形象工程”、“政绩项目”，导致地方产业经济的畸形发展；同时检查政府与企业结为利益同盟，构成行政垄断，抑制市场竞争，实行地方保护主义的倾向；监控政府机关与市场争夺权力，滥用自由裁量权以及执法犯法、和渎职腐败等现象。加强经济责任审计，将审计的重心从财政财务收支平衡移到促进完善决策机制、慎重用权和强化领导者经济责任上来，包括对地方政府行政首长和企业法人代表的经济责任审计两方面；控制政府自由裁量权的使用，建立租金消散机制和政府规制激励机制，以逐步从制度上约束政府行为，使公共利益目标能更好实现。

四、审计规制的逐步拓展

审计规制是在不断实践、不断破解产业规制难题中求得发展的。从国内外审计规制发展结果和趋势分析，审计规制正逐步向以下领域拓展：

1.企业集团规制困惑的破解。企业集团是近年我国企业重组的产物，改变了原有政府规制的环境和适应性，对原有的规制手法提出了挑战。企业集团的“二重性”和企业集团边界的双重模糊性有可能使企业集团产生一种非凡的市场势力，进而生成一些单个企业所无法从事的市场行为。在现实经济活动中，国内外企业集团发生了以转移定价、交叉补贴、逃废债务、并购等手段，逃避政府监管，谋取企业的市场利益的现象，而对此进行规制是产业组织的难点。引入审计规制对这些难题进行破解，无疑是理论和实践的有益探索和有效选择。

2.产业信息的鉴证。对经济信息的公正和检查是审计监督的“强项”，为其他经济治理部门所不能取代。审计独立的监督地位和独特的身份，使经过审计鉴证的信息具有较强的公信力，成为社会公认的、可依赖的信息源；其二是审计的技术特长，审计是专司经济监督的部门，专门与数字打交道，以查处假账、假报表见长，对信息具有很强的鉴别力；其三是审计实际运行的业绩赫然，已成为信息认证的一项制度性安排。审计规制对产业信息的保证、监督和鉴证，反映了我国产业经济发展的必然要求。

3.产业发展的专项审计调查。政府制定产业发展政策和规制政策需要大量的信息支持，除了按照正常渠道的常规信息外，有时还需要大量的、集中的、详细的、针对某一层面或若干方面的非凡信息，这就需要有专门的机构和专门人员进行专门的调查和研究。《审计法》规定审计机关有权就与财政收支有关的特定事项向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。这种专项调查源于政府治理经济的需要，且带有明显的特指性和专项性。审计机关实施与产业经济发展有关的专项调查，与政府其他部门或社会“民调”机构不同，一是审计专项调查是审计机关独立地和自主地进行的调查，不受委托者和被调查者的干扰；二是审计专项调查是采用审计手段，具有一定的强制性和权威性，被调查单位不能拒绝；三是调查的形式多样，不拘一格，完全根据政府委托者的需要，开展多渠道、多角度地实施调查取证或资料补证；四是审计主体对信息具有自动“过滤”功能，能够排除各种阻碍，保证调查结论的可靠性。

4.产业政策的评估。产业政策的评价不能由制定者完成，否则就会出现政府自我评价的局面。审计机关主持或参与产业政策评估能够实现形式上“他评”而实质上“自评”之效果，在目前情况下无疑是最佳主体选择。

5.产业绩效的评价。理论界认为产业绩效评价通常是以资深专家和中立的研究机构为主体，由决策者、实施者和政策对象共同参与完成的。但该机构的组建和资深专家选择以及其组织实施等问题，这在实践中并没有很好解决。审计机关的法律地位和主体特征，相对政府其他部门、社会团体、组织和机构来说，无疑是较合适的评价者。

6.产业规划的论证。审计机关以独立的地位和社会利益代言人的角色介入政府产业发展规划论证，具有较强的公信度和明显的胜任性：审计主体具有信息优势，能够把握规划论证所需的产业经济方面的信息；具有身份优势，能够以客观公正的立场发表论证意见；具有地位优势，能够对政府产业规划产生较明显的影响力和说服力；具有仲裁优势，能够平息各产业或各企业可能发生的利益纷争；具有监督优势，督促政府将社会利益置于最佳位置，真正从社会整体利益和消费者利益角度来规划产业经济发展的走向，以效率原则调解各产业和企业在市场经济中的角色和作用。

7.产业运行的监控。审计是专司经济监督的职能部门，具有较好的独立性和美誉度，能够将产业经济运行的监督与其常规业务很好地结合起来，不仅能够节约监控成本，而且能够提高监控效率，将产业经济运行监控与产业信息保障、产业政策评估等有机结合，以维护产业经济安全运行。

8.产业风险的预警。对产业经济运行监控的结果须做出及时、灵活的反映和处置，非凡是产业经济运行出现异常或偏误和严峻的产业风险时须迅速预警，以引起政府和社会高度重视，并督促政府采取积极、稳妥措施进行调解、规范和控制。这种预警应当具有一定提前量，应对产业经济发展的趋势，对市场失灵和政府失灵的部位、程度、持续时间、影响面和影响程度等重要信息有正确的预测与判定，且根据不同的风险程度发出强度不同的报警信号，为政府采取措施赢得时间、争取主动创造条件。重视审计规制的风险预警作用，并充分发挥这一功能具有较大的经济意义和政治意义。

9.产业运行环境的优化。通过审计规制强化政府的企业产业化经营制度环境保障者、宏观调控者和公共服务者的角色；防范政府功能越位，沿用行政力量对产业经济的过度推动；防范政府错位，过度干预市场导致不同企业之间竞争的非平等性；防范政府缺位，市场失灵不能得到应有控制，健全的市场机制缺乏培育而趋于萎缩。

开展审计规制，要充分利用我国国家审计体制的优势，使审计规制立于良好的制度基础之上；要根据我国经济建造发展，分析产业经济发展及市场失灵出现的规律，判定产业规制的需求水平，整合现有各政府部门所提供的产业规制资源，重新界定和完善各规制主体的分工协作；加强审计规制理论建造；催生有关审计规制法律法规的完善；提升审计主体的综合素质；改进审计规制技术方法；大胆开展审计规制实践与创新等，这些都是推行审计规制必须考虑和着手解决的问题。