农村闲置耕地的新型运营模式浅析

摘 要：我国用1/5的土地养活了70%的人口，这原本就很稀有的耕地资源近年来又由于进城务工人数的增加而撂荒现象显著。如何最大化地利用这些闲置耕地是目前我国迫切需要解决的问题。和发达国家相比，我国的农业产值相差很大，农村人口的收入和生活水平更是不可同日而语。为了解决这一问题，文章作者走访了重庆部分地区，调研作为全国首个实行股份制的农村企业，采访了很多农户，获得了第一手的资料，提出了用这种股份制模式运营农村的闲置耕地的想法。

关键词：耕地 农村 撂荒 新型股份制

中图分类号：F320.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）11-213-03

一、引言

作为一个农业大国，农村耕地的使用业已成为我国的重要问题。面对日益严峻的农村人口进城务工致使农村耕地闲置的问题，当务之急是有效地保证最大化粮田产出，保证粮食总产。

近年来，农村耕地撂荒状况日益突出，已经影响到部分地区的粮食产值，若不引起重视，将会带来严重后果。

二、农村闲置耕地的产生原因

改革开放之初,我国的广大农村实行联产承包责任制,农民真正拥有了土地的使用权,生产的积极性空前提高,有限的土地资源也得到了充分利用。然而随着社会经济发展变化，农村劳动力转移到非农业就业的比重急剧上升，我国农村出现了广泛的资源浪费现象――农村耕地闲置问题，在重庆、浙江、湖南、四川等地尤为突出。

导致这种现象的原因是多种多样的，主要有如下几点：

1.种粮效益比较低，农村劳动力短缺。以长沙为例，长沙为湖南省会，第二、三产业较发达，农民工工资日渐提升，一般人员每个工作日为50元，技术工80元，而水稻生产比较效益相对较低，加之农资价格上涨，农民普遍认为“在家种田，不如外出挣钱”。农民种粮积极性不高，宁可抛荒，也不耕种生产。

2.农业基础设施薄弱，抗灾能力较差。农业受自然制约程度大，当前长沙市农业基础设施投入严重不足，用于农村灌溉的山塘水坝年久失修，有的排灌机械缺乏必要的维护，难以抵抗旱、涝等自然灾害。农业投入成本高，风险大，收入没保障，农户就干脆不种，任其荒芜。

3.土地流转机制不健全。个别村镇存在“有田无人种”和“有人无田种”的奇怪现象，有些农户自己不想种田，也不愿转让给别人种。主要因为少数地方仍未与农户签订并发放土地承包合同书，已签订的也存在手续不完善、程序不到位等纠纷问题，因此承包户不愿将耕地转包。由于土地承包管理不规范，土地流转机制不健全，造成了部分农民弃耕抛荒。

4.耕地征而未用和开发建设未完工。耕地被征用，但是项目仍没有开工建设，造成了耕地短期抛荒。土地整理项目未完工，耕地表层遭受破坏，一时难以恢复，导致季节性抛荒。

5.农田基础设施配套差。虽然政府对粮食生产比较重视，但总体投入不多，大多数种粮农户由于耕种面积小，且种粮在家庭收入中所占比重较低，农业投入逐渐减少，致使部分农田基础设施老化。高速公路等国家重点建设工程对农田水利设施破坏较严重，给农作物播种、管理带来困难。

6.其他影响因素。一些农户因婚丧嫁娶或为了超生长期躲避在外等原因导致地多人少无人耕种；一些土地被用来开采矿产，造成毁坏后无法再次利用；一些土地退耕还林后无人打理，致使树木成活率低，原本的树林再次变成荒地。

三、农村耕地闲置的危害

伴随耕地闲置现象的普遍出现，其带来的危害也逐渐显现出来。

第一，耕地闲置造成土地资源浪费，加剧人地矛盾。耕地闲置使人均耕地减少，农业生产总值下降，严重影响农业在“两型社会”建设中的基础位置，进而影响社会经济的正常发展。

第二，耕地闲置加重了在耕地农民的负担。由于外出务工的农户特别是举家搬迁的农户没有缴纳税费，有些乡镇就将抛荒农户的税费按田地分摊到耕种农民的税费上，这样加重了在耕农户的税费负担，导致了这些人也想抛弃农田找别的生活出路。这样恶性循环下去，将导致荒置现象日益严重。

第三，耕地长期抛荒将导致耕地质量下降。随着农业生产长时间停滞，的田土抗消蚀能力减弱，土壤物理性质变差，加上农业基础设施落后，土壤容易受到雨水冲刷，造成水土流失，耕层变薄，甚至可能发生泥石流、滑坡等自然灾害。一旦这些自然灾害发生，不仅使闲置土地的生产功能衰退甚至损失，同时对周边非闲置土地资源也产生严重的影响，给农业生产带来极大的危害。

四、农村闲置耕地的传统运营模式

过去关于农村的闲置耕地的运营，主要有转包、互换、出租、转让、入股、股田制、重组和兼并等模式。这些模式各有特点，适用范围也不同，将依次介绍如下：

1.转包形式（又称委托代耕）。农户暂时无力或不愿经营承包地，临时把承包地交由别人代耕，原承包合同规定的权力和义务都不变，税费仍由原承包者承担，转包费或代耕费由双方洽谈。此法可以有效防止闲置耕地增加。这种方法有两种形式：农户间自行协商和通过中介组织来达成协议。自20世纪80年代确立家庭联产承包责任制以来，委托代耕的现象普遍出现。其优点是简单明了、手续简单、原承包户和代耕户进退自由；但缺点是流转量小、时间短、(往往)无书面合同，随意性大，解决抛荒不彻底，极易再次抛荒。有的农户只要别人的好地，实行掠夺式经营，对农业的可持续发展不利。

2.互换形式。农民自己的土地由于相距太远或耕种不变等原因，为了能方便经营管理，提高生产效率，与周边其他农民进行土地互换，若两地存在差异，协商补偿条件。另外在一些农耕区，针对在用耕地和闲置耕地交错存在的问题，提出规模经营和调整农业结构的策略，达成土地连片。其中有些农户不愿放弃土地经营权，村组必须将别处的承包地与之互换，并根据土地的级差地租予以补偿。这种方法简单方便，随农民意愿而行，便于耕地资源管理，但无书面合同，保证实施存在困难。

3.出租形式。主要是由乡村通过各种途径联系外地和本地的经营者，由经营者与村或乡签订租赁合同，农户与村民组签订有关合同，取得土地经营权，再召开村民代表会议进行表决，由村民组委托村或乡与承包商签订租赁合同，村组负责把土地连接成片，用水、用电、机耕路修建、农田整治等必要的前期开发，均由乡村或承包者负责。

4.转让形式。第二轮农村土地承包以来，一些农户的家庭情况变化较大，有的死亡绝户，有的已达“五保”条件或丧失劳动能力，有的全家户口迁走，有的已在城镇立脚，永久放弃承包。经村民讨论，由村里收回土地并重新发包。对于种地效益不好的土地，必须找到承包人后才统一收回承包权；而对于收益良好的，则只要有来源，就可达成转让协议。

5.入股形式。入股形式分为非法人土地入股和法人土地入股两种形式。非法人形式在江苏和浙江省早已存在，其基本特点是由乡村操作，农民把自己承包地的承包权作价折股参与开发，农户自己承担税费，农户红利是以固定金额发放，未实现“风险共担、利益均沾”，还不是真正意义上的股份制。而法人形式，则是近些年出现的一种最新土地流转形式，最早出现在作为国家统筹城乡综合配套改革试验区之一的重庆市。

6.股田制形式（又称土地股份制）。在土地集体所有的前提下，农户之间以土地承包合同为依据，以土地收益为基数，将土地使用权作股份，把按人平均承包的土地变为土地股份共有,对原先细碎的土地进行联片整理，然后通过公开竞争投包，集中转让土地使用权。新的土地使用者，优先吸纳原村组农民就业，农民成为农业产业工人，按月获取工资；拥有土地股权的农民拥有对土地实际使用人的选择权与监督权，并且可以定期分红，获得土地承包权收益。目前实践的代表是重庆市长寿区的麒麟村的宗盛股份有限责任公司。

7.重组形式。邻近的乡村劳动资源不足，可视村组撤并，以此整合闲置耕地，达成合理配置，集中劳动资源实行规模经营。例如，成都市针对农村管理体制不适应农村新形势发展的要求，推行村组撤并，确保土地承包政策不变，由政府引导，村民参与讨论，在大多数农民自愿的前提下进行。

8.兼并形式。通俗地说，这种模式就是强帮弱。强组或强村对相邻组、村进行全方位的兼并，包括土地兼并、村建制合一、人口集中等。在存在闲置耕地的地区，先找出发展最好的一些村组，与发展困难的村组进行兼并，并且将资源技术重组，建立新的团体组织，互补互助，谋求富裕生活。

五、闲置耕地的新型流转模式――股份制模式探索

1.重庆及山西部分农村地区闲置耕地来源背景。重庆的耕地面积在全国算是比较多的，但由于地属山地，气候炎热，有很多不便于耕种的地方，再加上近些年进城务工的农民日益增加，留下来的只有老孺，无法承担耕种的重担，导致当地的土地撂荒现象很显著。作为全国第一家将农民的土地承包经营权股份化集中起来再由公司管理的公司，它创立的“宗盛模式”的确是开辟了新的领域。重庆宗盛果品有限责任公司所获得的土地承包经营权是经过会计师事务所评估，根据土地承包经营权剩余年期和年收益将经营权折价分成等额股份，与当地的恒河果业有限公司合资组建股份有限公司。所有土地由公司集中化管理，农民通过年终分红获得股利。目前，这一模式在重庆市长寿区麒麟村广泛应用，集全村之力共同生产，共同致富，目前已取得喜人的成绩。虽然只实行了五年，但已经大幅改善了村里的基础设施，而丰厚的收益也指日可待。

综合分析这一股份制企业的成功经验，可以看出，最大限度地利用农村闲置耕地很有前景。目前我国农民工数量剧增，他们的产生带来的问题其中就包括农村大量耕地被弃置。虽然有部分外出打工的农民把自家的土地交由邻居或者亲戚代种，但仔细分析他们的心理，不难发现，不仅他们不是很情愿，就连代替他们耕种的人也心有怨言。这样，在村委会干部的带动下，全村人都把各家的土地集中起来，由大家统一耕种。这样整体性的耕作把由于各家各户分隔开的零碎土地也利用了起来，同时也解决了因为地理位置原因导致的一些农户的农田被其他农户影响的纠纷。同时，这种模式还提高了人员的效率，让多余的劳动力进城打工或者换种方式谋生，缓解了家庭生活困难的问题。

当然，这种模式也存在着局限性。因为当地的土地比较适合种植西瓜、橘子等果蔬，同时因为地形的限制，使得一些大型机械不能发挥效用，所以人工的作用还是占到很大比重。具体耕种的作物会因为地方的气候、地貌、风俗等方面而不同，也是在全国推广集中土地集中耕种所需要注意的地方。此外，当地的带头人在拥有很高的威望，同时他自身也是两袖清风，深得民心，所以这一创举才能得到当地百姓的支持。由拥有良好的群众基础的农村干部来辅助推行这项活动是麒麟村现在飞速发展的必要条件。

2.我国目前土地流转情况。根据于洋和关立新的研究分析(根据刊登在2006年第2期《学习与探索》中《中国农地流转供求态势探析》)，导致农地流转需求上升的因素只有非生产性收益和土地交易成本。引起需求下降的因素有农产品价格、生产性成本、非生产性成本、土地使用成本和交易成本。农地流转的需求量存在净减少量,并且净减少量值可能为正。因此,中国农地流转供求态势并非是有效供给不足,很可能存在有效需求不足。

中国农村土地市场流转取决于能否产生有效的农地供给和需求。我国农地市场发育缓慢、农地市场流转陷入困境的原因不仅仅在于有效供给不足，还在于有效需求不足。由于农业经营的利益比较低。当存在较多的非农产业就业机会时，农民的理性选择是放弃务农，从而造成农地流转市场有效需求不足。从空间维度看，东部沿海经济发达地区第二产业和第三产业发展较快，就业机会较多，农地流转发展较快，农地流转市场更多地表现为有效需求不足；而广大内陆省份，尤其是西部地区，由于第二和第三产业就业机会少,农户为增加收入对农地需求较大，从而使市场呈现为有效供给不足。从时间维度看,在一定时期内,受经济发展速度制约,非农产业就业机会较少,导致农村土地市场流转有效供给不足；而从长期来看,转移农村人口势在必行,从而必须创造较多的非农就业岗位,非农就业机会的增加将导致农村土地市场流转有效需求不足。因此，可供选择的路径是大力发展与农业经营紧密相关的“非农产业”。换言之,通过大力发展农业服务业，大力兴办农业公共产品，大力发展农业基础设施等相关产业,既可以创造较多的就业机会，又能够造成农业的范围经济,降低农业经营成本,从而实现农业转轨。而将闲置耕地集中起来耕种，走规模化、集成化的路线，设立股份有限公司，有效利用土地价值，将会在未来拥有广阔的发展空间。

3.新型土地经营模式――新型股份制经营模式。根据笔者的走访发现，以前单纯的承包制度由于每年的物价上涨和承包经济效益低下等问题已经不能再满足农民的物质需要，以往把土地承包出去现在已经不能算是可以用来养家糊口的挣钱之路了，而普通意义上的股份制由于取得分红前需要等很长一段时间，同时风险高,收益不能保证，让完全没有抵抗风险能力的农民不能承受，因此难以在大范围内推广。

在这样的情况下，笔者提出一种新型的股份制土地经营模式，这个模式不仅能够有利于促进农村的基础设施建设，还能招商引资，帮助农民富起来。这个模式将因地制宜，选择适合当地耕种条件的作物，在种植种类相同的前提下，以户为单位由各家独立管理。各户将会接受农学专家的统一技术指导，生产出的作物将到果蔬加工厂里加工，整体上形成产供销一条龙，实现企业和农户的双赢。

这个新型模式的主要流程主要是：

首先，国家应该完善关于农村建设的一系列法律措施，包括放宽对耕地交易的限制等政策，鼓励除去蓄意剥夺农民土地外的采用适当的方法通过流转耕地来赚钱。国家提出要建设社会主义新农村的口号不是空话，要将政策落实到位，让农民在法律的保障之下富起来。针对有个别人意图利用新政策中饱私囊、、自私自利的将严惩不贷，应该加大打击力度，剔除阻挡农村集体进步的害虫。同时还要在农村选拔出真正得民心，实心实意地做农民的公仆的好干部深入基层带领农民一起致富，实实在在地为民谋福利。

其次，国家需要加大力度建设基础设施。这主要是指，结合目前各地的实情，改善农村的生活条件，比如公路建设、水利设施建设等。这其中也包括迁居，对需要搬迁的居民的安置问题、给予的补助、新址的建设等等。当然，在建设这些基础设施的同时应当注意保护环境，不要破坏农作物的生长和周边的自然环境，坚持可持续发展的原则。在加大投入建设基础设施的这段时间里，国家可以针对当地的地理情况设计未来的发展规划大纲，请专家学者制定初步的建设方案，这样可以节约时间。例如，在我国的东南部地区多设立鱼塘，利用当地的水源优势；在东北地区和华北平原等地种植蔬果；新疆这种比较干旱的地区可以多种植葡萄、西瓜等，以充分利用那里充足的阳光和比较大的温差条件，同时加大力度植树造林，改善环境，为将来种植其它作物做好准备。而在平原地区种植的时候可以多利用机械化生产，提高生产效率。需要强调的一点是，在一些地区改善原本不适于耕种的条件可能需要花很长一段时间，不可以因为这点而放弃，通过长时间的努力，一定能取得很好的成效。

第三，采用招标的模式引入外来资金。国家可以通过给予在这里投资的公司减轻一定比例税收的政策来吸引资金雄厚的公司参与，让企业和农户联手大力发展农业。除了减税外，针对一些碳排放过高、不符合国家节能减排标准的行业，可以允许他们投资农村来抵偿超标的部分。最有利的一个方法是，吸引一些果蔬加工企业或果蔬批发零售企业进入，把产出的粮食、蔬菜、水果等直接送到加工厂里加工或超市里销售，这样不仅能达到产供销一条龙服务，使利润最大化，还可以大量节约因为在路上运输损失的成本。同时，这种循环经济模式不仅生态环保，而且可以根据不同农户擅长种植作物的不同，扩大种植的种类，达到人力资源的最优化。

第四，农民在指导下进行生产。根据笔者调研的结果，多数农民都因为长年对土地的依赖性而不愿意承包出土地，所以，新型模式的优越性主要在于不需要农民交出土地，只需要农民听从公司的指令，在自家的土地上种植企业规定种植的农作物。通过在重庆的多个农村走访150多户人家而得出的调查结果显示，90%以上的农民在有种植技术支持和稳定的销路的情况下，愿意按公司的要求种植相应的农作物。这样，只需要企业派出专家和技术人员为农民提供指导，讲授技术，并由企业统一提供农药和化肥，就可以形成片区规模化种植效应。相信在没有重大的不可抗力的因素下，都能够取得好收成。

其实，这就相当于农民用自家的土地使用权入股，不会损失土地的所有权。如果因为家中有人进城务工而荒了自家的土地，将来重新耕种起来还是一件非常难的事情。在按照公司的统一指挥下，这种方式可谓是一举两得。最后，在收获了作物之后，由这些公司收购农户的作物。对于加工果蔬的企业来说，这样做相当于有了一个自己的农产品生产基地，有固定的原产品产源地，不必担心因为农民盲目种植导致一些农产品年产量不稳定而使进货价波动太大带来的风险，同时也降低了再加工的成本，减少了可以避免的损失，可以大幅地提高利润。而对于农民来说，这样做不仅可以保住祖祖辈辈赖以生存的土地，还可以继续通过土地创收，拥有了稳定的接收方，农民不必整日担心没有销路了。而且在这个过程中，农民可以获得更加先进的种植知识，整体上提升农民的素质，对于文化建设而言也是大有裨益的。

但是应该认识到，可能存在少数不愿意接受这种模式的农户。这种情况下，我们可以采用其他的土地和他们对换的方式，尽量保证统一种植的面积最大化。

从目前的情况来看，要真正实现这种对农村、农民、企业都有利的目标，还需要包括国家、各级地方政府、农学专家、企业家和广大农民的共同努力，要看重长远利益，不要只顾眼前的困难。相信在得到各方的支持后，这样一种新型股份制模式会在未来得到广泛应用。

六、股份制模式的前景

我国是农业大国，如何有效改善农村生活条件，提高农民生活水平是目前党和国家亟待解决的重要问题之一。“三农”问题一旦解决，我国的经济发展速度将会大幅提升，综合国力也会有显著变化。

农业产出仍旧不高。虽然温饱问题已经解决，但因为仅仅能够满足最基本的需要，还不能生产足够的满足高层次需要的粮食作物，像许多种类的高营养食品还主要依靠进口。这些问题反映出我国农业目前还需要向更高层次发展，在产量和质量上都大幅度提高。

农村的发展还相对滞后。作为目前国民生产总值排名世界第二的国家，我国农业产值相对其他排名靠前的发达国家还是有相当大的差距。同时，我国农村的技术设施薄弱，有些地方仅能满足基本生活条件，有些地方甚至连用电、用水都有困难。我国有广袤的土地，但适于耕种的土地则比较少，很多土地因为不宜耕种渐渐被弃置，全国各地撂荒现象日益严峻。各地方政府对这种现象的管理也不严格，导致已经产生了很长一段时间的问题至今无有效的解决方案。

农民生活水平相对较低。不论是和城镇居民的生活水平相比，还是和发达国家的农民生活水平相比，我国农民都是比较贫穷的。农民为了改善他们的生活，逐渐向城镇流入，用打零工代替种田来谋生。不可否认的是，农民工潮流的产生，确实加快了城市发展的速度，但也带来了很多问题。比如，城市人口过多导致对当地基础设施的压力过大，农民工子女在城市的入学问题，农民工子女留守问题等等。

面对现实中诸多问题，笔者认为，上面阐述的农村耕地的新型经营模式，即股份制经营模式有很广阔的实用价值、创新价值和经济价值，具有良好的发展前景。

根据国土资源部办公厅在2008年的第46号文件《中共国土资源部党组关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》的指示，现阶段国家要求强化土地利用总体规划整体控制作用，统筹城乡经济社会一体化发展，同时要加强指导，稳步推进农村土地管理制度改革。

有国家的大力支持，股份制模式作为集改善农村基础设施、大幅提高农民生活水平、提升农民素质、加快地区经济发展四大好处为一体的新型运营模式，具有巨大的发展空间。“新农模式”作为新时代背景下应运而生的农村土地利用模式，即将承担起加快统筹城乡经济社会一体化发展的重任。同时，产供销一条龙的经营策略也会从不同程度上加快其他行业的发展，第三产业即将再次迎来快速发展。在未来的发展中，城乡人民的生活将更加健康、便捷、舒适。

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（作者单位：北京科技大学经济管理学院 北京 100083 指导教师：谢教授）

（责编：若佳）