创新投融资机制实现轨道交通可持续发展

城市轨道交通投融资创新研讨会，主要是为大家搭建一个平台交流、学习、借鉴城市轨道交通投融资创新的经验和做法，推动我们城市轨道交通建设投融资创新迈出更大的步伐，促进城市轨道交通可持续发展。

城市轨道交通作为构建现代宜居城市的重要基础设施，也是便民惠民的重要民生工程，我国城市轨道交通正处在快速发展阶段。目前已批准城市轨道交通规划43个城市，总里程超过8000公里。在建规模已超过3000公里，根据“十三五”规划到2020年我们的投入运行里程要超过6000公里，实际上从几个城市介绍情况来看，各地实际上是在加快推进，可能比我们的规划规模还要有所扩大，最近很多城市正在调规划、修编。

城市轨道交通技术比较复杂，投资比较大，平均每公里大概要7亿人民币，所以建设推进轨道交通建设需要筹措巨大的资金。按照规划测算，一年就要超过3000亿元，如果规模继续扩大还要超过这个规模。目前我们的筹资渠道和主体都比较单一。如何筹措资金来保障建设任务的完成已经成为当前我们面临的重要课题。另外一方面，轨道交通是具有公益性的，需要政府提供一定的补贴，这样也会带来巨大的财政压力，所以投融资机制创新势在必行，也是实现轨道交通可持续发展的有效举措，要加大力度来推进这项工作。

第一，城市轨道交通投融资创新取得积极进展。从各城市的发言当中，可以看到各地都结合实际，相互借鉴，在投融资机制方面进行了许多的探索，取得了明显成效。不仅有效的筹措了建设资金，实现了筹资的多元化，而且为运行提供了财务支持，为实现可持续发展奠定了基础。通过投融资创新有效提高了城市资源的利用效率，包括土地资源，也包括地上、地下空间的开发利用。资源利用效率的提高不仅产生了直接的经济效益，同时也对城市的发展带来重要的社会效益。特别是方便群众出行方面，就是直接体现。

比如现在开发的“车站+物业+社区”，居民出行非常方便，体现了便民、惠民，也使老百姓得到的实惠。这种探索意义非常重大，积累了有益经验，形成了有效做法。

主要是三个方面：一是综合开发模式，如“轨道+物业”、“轨道+社区”、“轨道+小镇”。这个模式主要是把轨道交通建设带来的沿线增值效益，通过一种适当的开发方式反哺轨道交通建设，这方面香港做得特别成功。香港地铁收益中票务是14%，物业开发等其他的溢出收入占了绝大部分，所以它是全世界上唯一一个盈利的地铁公司。这个经验值得我们内地各城市认真学习借鉴，当然还可以根据我们的情况，进一步进行创新。二是PPP模式，这个大家都比较熟悉了。这是我们引导社会资本，参与轨道交通建设的一个有效模式，中央也在大力度推这个模式。这方面我们的地铁已经有了成功的实践，还有很大的空间。 三是拓展其他筹资方式，包括发行债券，像武汉发行的永续债券，都是创新的。还有资产证券化、产业基金、融资租赁，到境外发债的多元化的筹资的方式，也取得了积极的效果。总之投融资创新的成功实践，值得其他城市学习和借鉴，应该认真总结。

第二，城市轨道交通投融资创新空间巨大。总体来看我们做了一些实践和探索，但是面还不够宽，深度还不够。刚才也有介绍，如果和香港比，我们场站的开发利用从数量到质量都有比较大的差距，实际上只有少数的车站进行了开发，占比较低。最重要的是，现在地铁正处在快速发展期，许多建设规划在修编，甚至有的城市刚刚启动建设，所以在综合开发方面，发展空间比较大。特别是现在越来越多的地铁线路支撑和引领了城市发展，包括新城新区的开发等等，这些资源为创新提供了很大的空间。逐步实现“人随线走”的问题，这方面的空间还非常大，前景非常广。

第三，牢固树立可持续发展理念。首先要树立轨道交通发展可持续的理念，要从全生命周期来考虑，要坚持多元化筹资，如果没有这个理念的指导，实践就会受到影响，没有创新动力。所以理念非常重要，要用理念来引领投融资的创新。其次还要树立多赢协同效应，主要是由轨道交通建设带来沿线土地的增值，这种外溢效应来反哺轨道交通。

这里还有地上地下空间怎么有效利用的问题，过去很多地下空间没有很好的利用，特别是一些综合性枢纽，换乘站没有有效利用起来，价值没有开发出来。沿线的增值，城市轨道交通企业没有得到应有的收益。轨道交通作为公益性的基础设施，实际上政府是承担主要责任的，如果不进行创新，就是政府财政，无论是建设时的筹资，还是运行中的补贴，只有政府承担。地铁开发带来的收益反哺地铁，减轻了政府的负担，同时也兼顾了社会效益，这是一举多得、共赢的方案。

第四，加大政策的创新力度和政府的支持力度。我们要实现投融资创新相关的政策创新，政府要加大对轨道交通投融资建设的支持，如果前面有理念了，加大这种支持就是自然而然的事情了。一是规划政策。轨道交通在规划时要和城镇化规划、城市发展规划、城乡建设规划统筹考虑，有机衔接。城市规划时也要进行衔接，实现统筹一体化的规划。如果在规划中没有考虑投融资创新、综合开发，实施的时候就会有问题。所以规划必须先行，一定要同步做好规划的衔接和协同。二是土地政策。地铁是公益性的，现在开发要增加物业、住宅、酒店、购物中心等，所以配套的土地政策也要进行创新，顺应城市轨道交通投融资创新的需要，两者要配套协调起来，认真研究，尽快完善。三是税收政策。这与PPP运行模式有关系，这方面也要具体化。 四是票价政策。优化票价体系，既要体现公益性，也要有利于可持续发展，要统筹起来，要科学合理的设计多层次的票价体系，月票、年票，上班族可以优惠一些。要体现公益性，要考虑社会的承受能力，这方面还是有一定空间的，各城市可以借鉴一些国外的先进经验多做创新。五是其他政策，消防、标准、环保等涉及综合开发的政策都要深化研究。还要强调一下人才保障的问题，地铁搞综合开发，需要多层次的人才结构，不仅需要地铁轨道交通技术专业人才，还要加强其他方面专业人才供给，所以这些都需要具体化，需要加大支持力度。当这些政策的创新具体化了，投融资创新才能够迈得步子更大，能够走得更远。

第五，有序推进投融资创新。一是要加大力度，今天把所有已批准轨道交通规划的城市都请来，就是希望这些城市都要高度重视投融资创新，都要在这方面迈出新的步伐，同时创新也要有序，要进行充分的评估、论证，不能一哄而起，简单化。这里确实要平衡好政府和市场，社会效益和经济效益之间的关系。二是要因地制宜选择创新投融资的具体方案，在做好城市规划的同时就要同步研究轨道交通建设规划。之所以要因地制宜，主要是各地情况有很大差异，北京、上海、广州一线城市是一个情况，其他城市的情况又不一样，所以一定要制定具体方案，但是一定要跟地铁规划建设同步考虑。具备条件的，包括线路，就要率先推出去，比如PPP模式，站场的上盖开发要统筹考虑。这方面可以借鉴已经实践的成功经验，也要结合具体实际。要鼓励社会资本的参与，特别是用PPP模式，鼓励沿线综合开发，多渠道筹措资金，包括债券、证券化等多种模式，总之要制定具体的方案。三是要加强统筹，提高综合开发水平。刚才上海等城市都提出实现综合开发目标不是那么容易，开发水平不够高，价值就不能有效的体现。所以我赞成和专业公司的合作，用专业的办法来开发是最有效的，另外水平也能体现。有些城市的综合开发，成为城市的标志性景观，有代表性的建筑，我觉得这个非常好，也有利于城市品质的提升。

这里要特别强调，推进综合开发一定要树立以人民为中心的发展思想，一定要方便群众的出行，轨道交通建设在规划设计枢纽换乘等等都要考虑怎么样方便群众的出行，便捷换乘，这方面我们还有较大的改进空间。要在设计上充分体现这个理念，优化设计然后建设，老百姓就有获得感。

同时，我们也鼓励各地大胆探索、大胆创新，希望各地能够根据各地的实际、各地的特点，创造出各具特色的模式，创造出一条符合各地实际的路子来，这里面也包括制度保障的创新，同时希望地方政府高度重视，要从制度上进行保障，包括地方法规等为综合开发提供一个稳定的预期。

我们要及时总结、推广各地的先进经验，今天的会议就是这个目的，会后我们会深入总结各地的经验。轨道交通协会这方面可以发挥重要作用，把各地的典型案例深入总结后，交流、学习、相互借鉴、相互启发，少走弯路。香港的经验对我们很有启发，内地也有很多的创新。内地城市空间余地比香港大，其实还有很多可以创新之处，典型经验应该及时总结、及时推广，同时我们要加强对投融资创新中存在问题的研究，特别是共性问题的研究，形成一些指导性、操作性意见。上下互动，形成合力，来推进投融资创新这项工作。

（本文为作者在城市轨道交通投融资机制创新研讨会上的总结发言，有删节，标题为编者所加）