司法局长会议发言

按照会议安排，我在此对今天的会议做个小结，同时，也对行政许可工作强调几点意见。

《行政许可法》实施一年多以来，市司法局制定了行政许可工作流程和公示内容等规范性文件，各个区县司法局对这项工作给予了大力支持。今年10月1日，这两个规范性文件就要正式实施，今后司法行政系统的行政许可工作就要按照这两个文件来运作。今天会议的目的，就是要统一思想，提高认识，共同做好行政许可工作。上午，桂晓民、史秋波、刘忠定三位局长结合自己的分管工作，分别做了比较详细和透彻的讲话。下午，我们进行了分组讨论，讨论得很热烈，同志们谈了很多好的建议和想法。对于在讨论中提出的问题，接下来我会尽量予以明确和解答。下面我主要讲两个方面的问题：

一、充分认识做好行政许可工作的重要意义

实施《行政许可法》的重要意义有很多，我主要谈三个方面：

（一）做好行政许可工作，是践行依法治国方略的重要举措，是依法行政得以实施和推进的关键。

法治的本质和内涵，就是要求国家权力要按照法律来运行，受法律的监督和制约。行使权力要受到法律的监督和制约，这是法治的要求。《行政许可法》就是一部要求行政机关按照法律来行使权力的极为重要的法律。

（二）做好行政许可工作，是推动司法行政事业发展的需要。

实施《行政许可法》，对我们司法行政各项业务的发展有极大的推动作用。司法行政的诸多业务和职能如何得到充分、有效的行使？行使这些职能，管理这些业务的一个很基本的要求就是要规范、有序。在我们对律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、监狱、劳教等各项工作的推进过程中，有一个共同的、规律性的东西，就是要努力促使工作健康有序地发展，规范有序地运作。

今年是律师事务所规范建设年，公证行业正在开展教育规范树形象活动，全国人大常委会也对司法鉴定管理工作做出了决定，可以看到，各项工作的推进，各类活动的开展，都需要规范和有序。另外，司法行政的职能发挥得如何，工作的质量如何，也都是要看规范有序到什么程度，而现在我们实施《行政许可法》，就是要促进我们各项业务的规范有序发展。这种规范有序的发展，是科学的发展，健康的发展。

（三）做好行政许可工作，实施行政许可法有利于提高司法行政工作人员的行政管理能力。

司法行政的各项工作靠司法行政系统的工作人员来做，司法行政各项工作能否取得发展、提高质量，取决于我们司法行政系统工作人员的能力和水平。实施《行政许可法》，表面上看是一个关于行政许可的问题，实际上对我们每一个从事司法行政业务的工作人员来说，是一次能力的检验和考验，是一种习惯的改变和观念的提高。这项工作的专业性非常强，是我们能不能承担司法行政工作的一个标准和尺度。通过实施《行政许可法》，可以促使我们司法行政系统的工作人员成为真正的专业人员。因为司法行政业务的行政许可工作不是谁都可以承担的，它是一门科学，是一门专业，是一门重要的技能。我们要通过实施《行政许可法》，来提高我们的技能，提高我们的业务能力和水平。所以上午我说过，今天开这个会要讨论的问题，实际上是我们司法行政业务能不能实施和做好的一个关键，是我们从事司法行政工作的主业，也是我们从事司法行政事业的基本功。

二、认真贯彻《行政许可法》，做好本系统的行政许可工作

上海市司法局的行政许可事项共有18项，由于司法行政业务的特殊性，这18项行政许可事项的对象，并非针对全社会，而主要是针对社会中的一个特定组成部分。按照有关法律规定，这18项行政许可事项的许可权在市司法局，但是我们的行政许可的业务又跟每个区县有直接的联系，在这个问题上，我们既要按照行政许可的规定统一审批，统一许可，又要考虑到区县司法局的实际，也就是事实上是由区县司法局在进行具体的管理，具体地承受这项业务。为了调动区县司法局的积极性，我们采取了在各个区县设立行政许可受理处这样一种方式。各区县司法局的行政许可受理处，不是区县司法局的受理处，而是上海市司法局的行政许可受理处，但是这项工作是由各个区县司法局来具体承担。从市司法局和区县司法局的内部来讲，实际上是把市司法局的一部分行政许可权限移交到了区县司法局。

按照目前所设计的行政许可流程的规定，申请人向在区县的行政许可受理处提出申请的，就由在区县的行政许可受理处来决定是否受理。行政许可最关键的一步就是受理，受理决定着许可。一般讲来，受理就意味着许可，不受理就意味着不许可。因此，受理处的责任重大，让区县司法局承担这个责任，有利于区县司法局对律师、公证等业务的管理，可以提高区县司法局的工作力度，也可以提高区县司法局的权威性。今天上午史秋波局长专门就怎样使区县司法局在整个行政许可工作当中更好地发挥作用谈了看法，我再提几点要求：

（一）要加强学习和培训，熟练和正确把握行政许可的法律规定。

不了解具体的规则，就无法开展工作，因此首先要加强学习，深入领会《行政许可法》，熟练掌握关于行政许可的规定和规则。

刚才在小组讨论时，有同志提出，要尽快对各区县行政许可受理处的工作人员集中进行培训，我赞同这个意见。我们应该对具体承担行政许可受理的工作人员、操作人员组织一次专门的业务培训。

对于学习和培训，以及熟练正确地把握《行政许可法》、了解各方面的程序和规定，我要强调一点，那就是我们要保持一种积极的态度。实事求是地说，《行政许可法》刚刚开始实施，是一项新的工作，我们制定的两个规范性文件，不能说很完善，事实上也不可能完善，进一步的完善需要有一个实践、探索的过程。在讨论的时候，有的同志感到这个流程太复杂了，有的同志则感到还不够具体，应当再详细一点。如何对待这些问题？我们首先要有积极的态度。工作中肯定会有矛盾和磨擦，肯定会有一些由于规定的不完善而产生的各种疑难问题，不能因为碰到一点矛盾就埋怨，就不去办理，或者就推卸责任。我觉得大家要有所准备，我们都是在实践中探索。今后还要不断地完善和改进行政许可的流程和有关规定，而完善和改进的基础就是我们的实践，因此我们要积极地实践。今后在工作中要加强沟通，碰到问题就提出来共同研究，我们要保持这种积极的态度。

（二）要加强责任心和事业心。

大家可能都有体会，无论工作有多困难、多复杂，只要有责任心、事业心，问题都会比较好地得以解决。因此，我们一定要把这项工作当作一项事业来做，这是做好工作的重要前提。现在行政许可有三个方面的问题，尤其需要具备责任心和事业心：

第一，要具备“时效”观念。因为有了《行政许可法》，行政许可过程中有了时效的规定，必须在时限内办理，做出决定，不能拖，不能漏，更不能忘。

第二，要保管好行政许可的相关依据和材料。行政许可所依据的材料，必须保存完好。这是工作的记录，是所做出的行政许可决定是否正确的证明，绝对不能批了就算，象熊瞎子掰苞米那样，掰了一个扔一个，而是要有完整的记录、完整的材料保存。最近我们有一个公证机构当了被告，起因是这个公证机构根据一家精神病医院出具的精神病证明，做了一个证明复印件跟原件相符合的公证书。这个公证书很简单，但它产生的影响却很大，因为它证明这个病人丧失了权利能力，无法决定财产的继承问题，偏偏他在国外有一笔很大的财产。所幸公证部门在出具这份公证书之前，专门到精神病医院收集了所有原始材料，包括这个病人每一期的病历卡。这说明做出公证是有依据的，如果打官司，因为有证明材料，依据就比较充分。如果当时出具公证书时，仅靠精神病医院出具的精神病证明，没有其他材料的复印件，将是一起后果非常严重的行政诉讼。举这个例子是为了说明，我们今后搞行政许可，必须将材料、依据保存好。

第三，交接、签收记录明确。

工作要高标准，严要求，实际上都体现在这些具体工作上。为什么这么说呢？因为今后的行政许可流程，一环套一环，每一个环节的签收、交接都关系到责任的承担和职责的履行，因此，详细的记录非常关键。如果记录不完整，就是工作不负责，没有责任心。具体的事情都不能负责地完成，就无法达到工作上的高标准、严要求。

（三）要牢固树立依法行政的意识。

依法行政，简而言之，就是不能滥用权力，不能为所欲为，就是权力不能不受制约和监督。打个比方，就好比要戴一个“镣铐”跳舞。不戴这个“镣铐”跳舞，跳得再好，都是横行霸道。依法行政就是行使权力要受约束，要做到法有授权必须办，法无授权不能办，规定的程序必须做，不能减。具体地讲，依法行政就是要做到三点：

一是权力法定。就是规定你有这个权力，你就可以行使这个权力，这是依法行政的基础。延伸到我们司法行政工作中，就是每个人都有每个人的权限，做事情不能超过权限规定的范围，要定好自己的位置，在权限内你必须认真地行使，认真地履行。

二是程序法定。几乎所有的机关或企业，都非常重视程序。程序，是一个最高智慧的集中。世界纷繁复杂，瞬息万变，如何将复杂的世界运作平稳？依靠的就是程序。只有建立比较健全的程序，才有比较好的工作质量和比较高的工作效率。有时候看起来一些程序似乎比较麻烦，其实，就某一件事情来讲可能影响了工作效率，但对全局工作而言，按规定的程序办事，恰恰是提高了工作效率。我们每个人都要树立坚定的程序观念。规定的程序决不能省。在我们的日常工作中，有一些当事人要来“跑关系”，其中有的是希望将不合理的变成合理的，有的是希望能够快一点，希望能简化程序，最好是“立等可取”，今后不能再这样了！今后各种行政许可事项，都必须按照程序办，由受理中心直接受理，或由受理处受理再交到受理中心，由受理中心分送各审查部门，这是一个必经的程序。如果哪个部门悄悄地帮申请人办了，不按照程序行事，那就是违反程序，就是违规。

三是公开公正。现在正在讲规范执法、推进执法公正等等，事实上，我们的行政许可也是执法，是行政执法。既然是执法，就必须公正、公开。

（四）要明确责任。

今后我们要对此更加重视。现在行政许可所涉及的机构之间的关系要较过去复杂。以前，当事人与职能部门打个电话，然后将材料送过来，很快就办好了，现在可是复杂多了。因为不复杂不行，如果不复杂，工作水平就上不去，就不是依法行政，就是专制和独裁。

那么，复杂的情况下怎么办？就需要明确责任。现在各方面的关系很多，例如19个受理处和受理中心的关系，机关各个负责实质审批的处室和受理中心的关系，以及处室和区县司法局的关系等等，因此，必须要明确责任。

刚才小组讨论时，很多同志提出，受理处应当放在区县司法局的哪一个部门？有的说放在公律科，有的说放在法制科，有的说放在办公室。还有的区县司法局没有法制科，只有公律科。这项工作涉及到公律科，又涉及到基层科，将来可能还有司法鉴定，放在哪个科更好？我认为放在律公科比较好，主要是出于这么几点考虑：首先，从整体上来看，区县受理处受理的行政许可事项中，所涉及的工作内容大多数与律师和公证业务有关。其次，从在区县司法局内部建立监督和制约机制来讲，法制科可以是区司法局的执法监督部门，可以承担一些行政监督的职能。再次，受理处每天都要有人，这就要求受理工作必须与正常工作结合起来，统一将受理处放在律公科，大量的行政审批工作实质上就是原来公律科的工作，可以与公律科的正常工作结合起来，从而有利于区县司法局人力资源调配。

再强调一下责任问题。责任必须要明确。行政许可受理中心与受理处在10月1日正式启动后，受理中心与受理处的行为就要受《行政许可法》约束。因为在行政许可行为中的差错有可能会引起行政诉讼，如果提起行政诉讼，就有可能遭到败诉。同志们，现在行政许可动辄就可能引讼，引讼就意味着我们要当被告，当被告就可能败诉，因此我们绝对要分清责任。

受理处做出受理的决定，如果不符合行政许可法的规定，造成败诉，由于受理处是市司法局的受理处，所在的区县司法局不承担法律责任，不用承担败诉的后果，法律责任由市司法局承担。但是，市司法局要追究区县司法局的工作责任，具体而言，要从两个方面予以追究：

一方面，由于受理环节和审查环节出现差错，造成市司法局败诉的，必须追究相应环节的责任。如果受理处对应当受理的不受理，或者不应当受理的却受理了，应当承担责任。如果一个受理处发生两次败诉，我们将撤销这个受理处。市司法局的职能处室在审查过程中发生差错造成败诉，也要追究责任。

另一方面，每个环节都要提高警惕。如果是受理处受理了不该受理的事项，移送到受理中心后，受理中心同样负有受理责任。如果受理中心应该审查出受理处的差错却没有审查出来，那么受理处将不再承担责任，其责任转移到受理中心，后果由受理中心承担。如果审查出来，受理中心要记录在案，将来作为考核受理处工作质量的一个重要依据。

市司法局现在要为当被告做准备。我们要请一批高素质的律师作为市司法局的法律顾问，行政诉讼的事情就委托律师。如果出现行政败诉，要请律师出具法律意见书，说明败诉的原因究竟在哪里，是哪一个环节出了问题，是哪个方面的错误。我们根据这个法律意见书再决定追究相应部门的工作责任。

目前，《行政许可法》的很多规定比较笼统，有些方面还有歧义。但既然《行政许可法》已经实施，不管是笼统还是有歧义，我们都要依法办事，这是首要原则。

另外，关于行政许可受理的条件，我们一定要分清是法定条件，还是附加条件。行政许可受理时，重点审查的就是法定条件和必须条件。法定条件和必须条件符合的，受理部门就必须受理。为了管理的需要，还可以有一些附加条件或要求条件，也就是法定条件以外的条件，这些条件不是法定的，即使申请人不提供，也不能以此作为不受理的理由。

（五）要加强沟通和协调。

行政许可是一项新的工作，很多地方还不完善，同我们过去的工作习惯、工作方法相比有很大的转变，可能我们一下子难以适应，因此我们的受理中心和区县的受理处，以及我们的职能处室之间，要多沟通协调，事先多商量。仅靠组织两天培训，并不能解决所有问题，因为实际情况不断变化，非常复杂，所以必须要加强沟通。

针对我们现在称之为“规范办理，统一送达”的提法，有同志在刚才的讨论中提出，对于由区县受理的行政许可申请，送到市受理中心归口办理后，能否由中心将行政许可决定书再发送给原先受理这一申请的受理处，由受理处送达给当事人。我也赞成这样的提法，但在实际运作中很难做到。首先，受理的申请事项没有辖区划分。19个受理处都是上海市司法局受理处，也就是说，受理点可以受理本辖区的申请事项，也可以受理非本辖区的申请事项，不能因为不是本辖区的就不受理，当然，受理处可以劝说或建议申请人到相应辖区申请，但不能强求申请人。第二，市司法局受理中心也能直接受理。也就是说，到区县司法局申请不再是一个法定必经程序。鉴于这两个原因，我们采取了所有行政许可决定均由受理中心负责送达，且必须同时送达给申请人所在的区县司法局受理处备份的方法，以解决这一矛盾，让我们区县司法局了解行政许可的情况。这是加强沟通和协调的一个方面，也就是通告、告知。

（六）要加快行政许可的信息化进程。

上午史局长也曾讲过，现在要把行政许可的信息化建设作为一件非常重要、紧迫的工作来抓，要尽快启动这一项工作。我们司法行政系统的行政许可什么时候能够真正做到规范化，什么时候能够真正达标，就是看何时实现信息化。我们现在所有的流程和规定都是围绕信息化建设进行的，通过信息化建设把全市的司法行政业务的行政许可网络化，程序自动化，这样才能真正提高效率，才是真正的规范，这项工作很重要，我们要抓紧做。