国企效率是“高”还是“低”?

争议六 国企效率真的很低吗？

关注度：

争议焦点：有观点认为国企盈利水平大幅上升是其规模庞大、享受政策优惠和垄断地位造成的，与民营企业相比，国企效率仍然比较低。国企效率是否真的低下，是事实如此，还是以讹传讹造成的刻板印象？

调查提示：在“您最关注以下哪些国企争议”调查中，“效率低下”得票率为51.2%，列关注度第六位。很多受访者认为，他们不明白为什么国企效率不高但赚钱很多。

编者点评：评价国企效率，靠“印象”是远远不够的，要用具体的指标和数据，国企有指标好于民企，也有指标逊于民企。另外，国企承担了大量的公共服务设施投资和社会公共责任，但这些指标却不容易被量化。

一些研究表明，1990年代的大规模国企改革极大地提高了国有企业的效率，甚至到2006年、2007年国有企业效率已经较接近非国有企业的效率，这一点从净资产收益率可以明显地看出

可以将企业效率评价的标准分为微观效率标准和宏观效率标准。其中，微观效率标准包括以净资产收益率等为代表的收益率标准和以全要素生产率和人均产出为代表的生产率标准，较容易定量化；而宏观效率标准衡量的是企业对于宏观经济稳定、社会稳定等的贡献，较难定量化。正是如此，不同研究基于不同的标准，利用不同的数据得出了完全不同的结论，如国企无效率论、国企有效率论和国企效率悖论等。

根据收益率和全要素生产率标准，国企效率相对较低

国有及国有控股企业（以下简称“国有企业”）的净资产收益率低于外商投资企业。财政部《关于我国国有企业十年发展的报告》对全国包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）共11.4万家三级以上国有及国有控股企业2000-2010年的财务决算情况进行了系统、全面的分析，结果表明：十年来全国国有企业净资产收益率平均为5.4%,比外商投资企业（10.5%）低5.1个百分点。其中，中央企业净资产收益率平均为7.2%，地方国有企业净资产收益率平均为3.3%。十年来，全国国有重点行业平均净资产收益率为6.3%。2010年，铁路运输、地质勘察等行业净资产收益率分别仅为0.47%和1.25%。此外，全国还有4.6万户国有企业处于亏损状态，占全部国有企业的40%。

国有及国有控股工业企业（以下简称“国有工业企业”）的净资产收益率低于私营工业企业。利用中国统计年鉴数据，可以计算出不同类型企业的收益率。结果表明，国有工业企业的收益率低于私营工业企业。2006-2010年间，国有工业企业的净资产收益率（未扣除税收）分别为15.53%、16.97%、12.42%、11.42%和16.08%；私营工业企业则分别为22.12%、26.08%、30.06%、26.36%和32.59%。

需要注意的是，以上的数据是就国有工业企业总体而言的。实际上，国企在盈利能力方面分化严重（存在着明显的“肥尾分布”），少数国企占据了国企整体利润的大部分，由此推论大部分国企的收益率可能低于国企平均水平，更低于私营企业平均水平。以中央企业为例，根据国资委公布的《中央企业年度分户国有资产运营情况表》披露的利润数据，2007年、2008年、2009年和2010年央企基尼系数 分别达到0.83、0.84、0.82和0.78；2007年、2008年、2009年和2010年利润排前10位的央企占所有央企利润的64.45%、72.97%、65.11%和61.05%。

国有工业企业的全要素生产率增速低于私营工业企业。我们利用数据包络分析法估算了2006-2010年国有工业企业与私营工业企业的全要素生产率。估算结果表明，2006-2010年国有工业企业全要素生产率的平均增速为3.5%，低于私营工业企业10.4%的平均增速。从具体年份看，2006-2010年国有工业企业全要素生产率增速分别为0.3%、10.5%、3.8%、-5.9%和9.6%，而私营工业企业则为17%、21.4%、7.9%、8.5%和-1.5%，国有工业企业仅在2010年优于私营工业企业。

根据人均产出标准，国有企业效率相对较高

在人均工业总产值方面，国有工业企业比私营工业企业高一半以上。2005-2010年国有工业企业的人均工业总产值分别为44.67、54.83、68.67、80.24、81.31和101.21万元，而私营工业企业则分别为28.24、34.11、41.73、47.47、54.48和64.41万元。

在人均销售收入方面，国有工业企业也远远高于私营工业企业。2005-2010年间，国有工业企业人均销售收入分别为45.64、56.21、70.35、82.22、84.12和105.83万元；而私营工业企业则分别为27.07、32.89、40.07、45.80、52.66和62.75万元。

在人均利润额方面，国有工业企业也远远高于私营工业企业。2005-2010年间，国有工业企业人均利润总额分别为3.48、4.70、6.19、5.05、5.15和8.03万元；而私营工业企业则分别为1.25、1.62、2.24、2.89、3.25和4.56万元。

根据宏观效率标准，国有企业与非国有企业的效率差异至少应该比收益率指标所显示出的差距小

此前的不少研究认为，即便国有企业微观效率低，但在考虑宏观效率标准后，即考虑克服“市场失灵”的作用、在技术赶超和经济赶超中所起的作用、对就业和宏观经济稳定所起的作用、提供社会福利和公共品的作用等之后，国有企业仍是有效率的。我们认为，从宏观效率来讲，需要从两个方面进行分析。一方面，要考虑国有企业的行业分布等因素，如不少国有企业分布于一些盈利性好的行业，且大多在行业具有垄断优势或在位优势、自然资源优势、政策优势、融资优势等，另一方面，国有企业承担了大量的公共服务设施投资，如电网、铁路、通讯网络、石油管道等建设，这些行业大都有价格管制的情况，可能会在一定程度上影响国有企业的效率指标。同时，国有企业也的确承担了许多社会责任，如办医院、办学校、援疆、扶贫捐赠等。根据中国社科院2009年开始的《中国100 强系列企业社会责任发展指数》，国有企业在企业社会责任履行方面是要优于非国有企业的。虽然上述一些方面实际上是需要通过不断深化改革以解决的问题，但如果将这些因素包括在内进行全成本核算，国有企业与非国有企业的效率差异至少应该比收益率指标所显示出的差距小。

客观看待国企财务效率较低的多种原因

由于当前对国企的诸多批评主要是基于国企财务绩效低这一事实，因此，我们将重点放在分析国企财务绩效低的原因。我们的基本观点是：国有企业的财务绩效较低，既有企业层面管理的原因，也有宏观层面体制的原因。

国企的重资产属性和非经营资产占比相对较高是国企财务效率低的客观原因。根据经典财务分析方法杜邦分析法，净资产收益率可以分解为销售净利率、总资产周转率和权益乘数。在销售利润率方面，2005-2010年间，国有工业企业销售利润率分别为7.62%、8.37%、8.80%、6.14%、6.12%和7.58%；私营工业企业则为4.63%、4.92%、5.60%、6.31%、6.18%和7.27%。前3年国有工业企业的销售利润率远高于私营工业企业，2008-2010年这方面的差距在缩小，无论如何，国有企业在销售利润率方面并不劣于私营企业。在总资产周转率方面，国有工业企业表现则远远差于私营工业企业，不足后者的一半。2005-2010年间，国有工业企业总资产周转次数分别为0.73、0.75、0.78、0.78、0.70和0.78；而私营工业企业则分别为1.51、1.60、1.69、1.73、1.72和1.78。而在权益乘数方面，两者相差并不大。由此可见，国有企业财务绩效低的原因主要在于其总资产周转率过低。显然，国有企业总资产周转率过低有其经营效率较低的原因。值得特别说明的是，国企总资产周转率过低可能也有其资产属性方面的原因。一方面，相对于私营企业，国有企业更多地集中在资本密集型行业，重资产是其显著特征，基于劳动力与资本的替代性，重资产意味着单位资产对销售收入的贡献相对较低，这必然会拖累国有企业的总资产周转率。另一方面，基于众所周知的历史原因，国有企业资产构成中非经营资产的比重可能更高，这也会拖累国有企业的总资产周转率，从而降低国企的资产收益率。

国企规模较大以及所处行业的属性可能是国企财务效率相对较低的重要原因。根据中国上市公司的数据，我们发现净资产收益率与以总资产度量的规模显著负相关，但相关系数较小（-0.3）。上市公司数据表明，国有企业占主导地位的某些行业的行业净资产收益率显著低于包括所有行业在内的平均净资产收益率，如电力、煤气和公用事业行业，2010年其行业净资产收益率为8.03%，低于绝大部分其他行业。由于上述行业是国企主导的行业，为了判断这些行业净资产收益率低的原因是否主要是国有企业主导的缘故，我们考察了2001-2010年美国上述行业上市公司的行业平均净资产收益率，并得出与中国相似的结论。可见，国有企业所处某些行业的整体回报率较低也是国企财务效率相对较低的原因。需要特别说明的是，对于石油、通讯等自然垄断行业，尽管国企获得的利润总额很高，但这些行业的净资产收益率却并不很高。

金融危机以来国企结构调整和深化改革步伐放缓是当前国企财务效率低的主要原因。一些研究表明，1990年代的大规模国企改革极大地提高了国有企业的效率，甚至到2006年、2007年国有企业效率已经较接近非国有企业的效率，这一点从净资产收益率可以明显地看出。但2007年以后，国有企业与非国有企业之间的财务绩效差异却进一步拉大，一个可能的原因是，经过数年绩效的改善，特别是利润总额的大幅度增加，国企改革的内在动力和外在压力剧减。另一个可能的原因是，金融危机以来，国家为了保持经济的平稳较快增长，出台了大规模的经济刺激计划，不少新建、续建的大项目都由国有企业承担，在此背景下，整个国有企业的结构调整和深化改革速度相对减速。表现之一是央企的调整和重组力度、速度并没有如期实现；表现之二是在一些省出现了行政手段主导的企业重组整合，如晋豫的煤炭行业，鲁冀的钢铁行业；表现之三是央企的公司制改革推进缓慢，大型国企股份制改革进展不大，中小型国企的产权改革基本停滞等。

通过进一步深化改革和加强管理提高国有企业的效率

对国企效率的评价，不仅要考虑收益率标准，也要考虑生产率标准，还应考虑宏观效率标准。对于国有企业财务绩效低于非国有企业的这一事实，要理性看待，全面分析。从根本上讲，要提高国企效率，最重要的还是不断完善国有资本管理体制和深化国有企业改革。

首先，要继续坚持国有资本有进有退、合理布局原则，继续推动国有经济的战略性调整。既要进一步明确国有资本必须控制的具体领域，强化国有企业在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的主导型和支配力，又要加快明确国有资本、国有企业布局调整的政策条件。

其次，要继续加强国有企业在根本制度领域方面的创新。在国有企业改革的顶层设计中，要继续探索建立和完善国家所有权政策，推进国有企业的分类管理。

第三，要继续推动国有企业的结构调整，不断提高国有企业和国有经济的质量。当前，首要的是加快中央企业、地方国有企业的调整重组步伐；同时，应进一步加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革，实现产权多元化，并鼓励符合条件的国有企业上市，利用资本市场治理机制改善国有企业治理。

最后，应进一步推动国有企业人事制度改革。具体地，首先是要加快国企管理层去行政化步伐，培养一批高素质的国企职业经理人。二是要不断完善国有企业的人才遴选机制、激励评估机制、竞争机制和人才流动机制。三是要进一步推动国有企业收入分配改革。

(作者为国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员)

责编/刘建 美编/石玉