城乡结合部失地农民的困境与出路

【摘要】：失地农民已成为我国快速城镇化进程中一个影响广泛的社会问题。本文以衡阳市雁峰区湘江乡高兴村的失地农民为例，侧重对城乡结合部失地农民的生存困境进行分析，并针对困境提出了解决的路径，以期为和谐稳定地推进我国的城镇化进程提供智力支持。

【关键词】城镇化失地农民困境

Abstract：Landless peasants has become a widespread social problem in the process of the rapid urbanization of china. This paper takes Happy Village peasants in Xiangjiang Yanfeng Hengyang for example, analysis the survival plight of the integration of urban and rural landless peasants, and proposed the solution path, in order to provide intellectual support for the urbanization of China.

Key word: urbanization, landless peasants, survival plight

一、研究背景

（一）问题缘起

改革开放三十年来，我国城市发展驶入快车道，城市化速度是同期世界城市化平均速度的两倍，形成了中国城市发展的奇迹。但这一疾步前行的华丽魅影背后是大量农村集体土地被征收，大批农民失去土地，成为身份尴尬的失地农民。

据中国社科院《2011年中国城市发展报告》显示，目前我国失地农民总数已达4000万―5000万人左右，且每年仍以约300万人的速度递增，预计到2030年时将增至1.1亿人左右。据专家保守估计，现存的失地农民中完全失去土地、没有工作的至少在1000万人以上，占失地农民总数的20%。有抽样调查显示，有60%的失地农民生活困难，没有因失地影响基本生活的只占30%；有81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老的占72.8%、经济来源的占63%、医疗的占52.6%。另据有关部门统计显示，近几年的农民上访中，有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。

（二）个案介绍

高兴村地处雁峰区湘江乡东南部，东临黄白路，南接塑田村，西靠76329部队，北邻衡阳师范学院老校区。全村原有土地面积3000多亩，经多次征地拆迁后，现有土地450余亩；居民971户，2659人。

改革开放初期，高兴村人利用区位优势，发展集体经济，强势崛起，有村办企业11个，驻区单位40多个，享有“衡阳第一村”的美誉。后因管理不善等诸多原因，自上世纪90年代末，村集体经济开始迅速凋零，现仅存3家村办企业，大量门面等集体资产变卖抵债。

自2000年以来，随“南外环路”、“南郊大道”、“蒸湘南路”等市级重点建设项目的推进，该村的征地拆迁工作达到了历史高峰，村里大量农户失去土地，现村民人均土地占有量仅0.17亩，属于典型的失地农民。这些失地农民在获得补偿热钱的同时，也面临着“经济生存边缘化、社会保障尴尬化、身份认同模糊化”的困境。

二、失地农民面临的现实困境

经济生存边缘化

土地是农民赖以生存的生产资料。失去土地，对于农民来说，意味着失去了维持家庭可持续生计的重要来源。因此，要切实保障失地农民被征地后的基本生活，根本出路在于帮助他们解决再就业的问题，实现从务农、兼农向非农转换。

从高兴村的调研情况来看，该村失地农民虽基本实现了再就业，但是就业状态不尽如人意，边缘化现象明显。据村干部介绍，村民的日常收入主要靠房租、打工和养殖。全村现有劳动力700余人，到村办企业上班的不到200人；到外打工或灵活就业的200余人，主要集中在加工制造业、建筑装饰业、餐饮服务业等劳动密集型行业；仍以种植、养殖为生，发展庭院经济的不到100人，并且随着土地的日益减少而减少；还有100人左右在市区或附近摆摊设点，做点糊口的小生意；另还有少数人赋闲在家，无事可做。总体来说，该村农民从事的职业在整个城市中属于中等偏下，且不稳定。

这一方面是由于技能及文化程度受限，只能寻找一些对技能要求较低的体力活，这在中老年的失地农民中表现尤为突出。另一方面由于信息及资源受限，部分农民虽仍想从事种植、养殖行业，但苦于没有资本和相关场地出租等信息，无法发挥自己的农业特长，陷入求职困境。

与有限收入形成强烈对比的是日益增长的生活成本。据某村民介绍，以前有地的时候，可以家里的地种着，挣点口粮和小菜，不用愁吃，自己在外打份工，增加收入，属于农民中的富裕阶层。现在虽然拿了一笔征地赔偿款，但这钱不经花，日子感觉越过越穷，生活压力越来越大。

社会保障尴尬化

土地也是农民最重要的社会保障手段。土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本的生存保障。目前我国已经普遍建立了一套针对失地农民的社会保障政策。这一政策虽有积极意义，但从整个社会保障体系来看，它既不同于城镇居民社会保障，又区别于农民社会保障的失地农民社会保障，面临着尴尬化的处境。

这一方面表现在虽然失地农民和城镇居民一样参与城市生活，但保障标准低于城镇居民；虽保障标准略高于农民，却没有土地为其提供更多的生活保障。从高兴村的调研情况来看，在养老保障方面，该村年满60岁的男性和年满55岁的女性可在缴纳个人参保费用后（年龄在74岁以上的村民可免交参保费用），每人每月领取530元，仅够勉强维持生存。在医疗保障方面，虽然该村村民已经集体参保城镇居民医疗保险，但农民仍然怕生病，特别是怕生大病。谁家要是有个病人，昂贵的医药费开支可以使家庭很快陷入贫困。在最低生活保障方面，该村低保户享受的最低生活保障仍为农村标准的50元/人/月。由于其已生活在市区，且已基本不从事农业生产，因此，连满足基本的日常饮食所需都不够。可见，现有的失地农民社会保障仍远远不能满足农民的日常生活所需。

另一方面，现有的失地农民社会保障政策在贯彻落实过程中存在诸多矛盾。据该村所在乡干部介绍，近几年，随着社保基数的不断上涨，需要农民个人承担的缴费标准也在年年递增，如去年为2.9万，但今年预计需缴费3万，但征地拆迁补偿标准却并没有相应提高。这使得农民缴费压力增加，并且引发了对征地拆迁补偿标准偏低的不满。另还存在少数农民在拿到征地拆迁补偿款后，心理膨胀，迅速挥霍一空后无力缴纳社保费用，陷入生活困境，增加集体负担。

身份认同模糊化

一般来说，城市化大致有两种不同的实现方式，一种是农民通过进城打工、上学、参军提干等方式进行城市，这种城市化的过程可视为“主动城市化”；另一种是通过城市数量和空间的扩张，变农民集体土地为国有土地，变农村人口为城市人口。由于我国土地征收工作具有行政强制性，被征收土地的集体组织必须服从。因此，通过土地征收致使农民向城市居民转变的城市化过程也称之为“被动城市化”。

被动城市化过程中，由于缺乏可行的城乡融合机制，城市在土地扩张后，并没有直接将农村人口、村落社区纳入城市管理序列，没有同步实现“村民”的城市化和现代化，致使农民身份认同十分模糊。

在高兴村的调研中发现，由于该村地域范围内村居两种形式同时并存，存在体制不顺、职责不清，标准不一等问题，没有真正从村庄管理过渡到城市社区管理，因此大部分村民对于自己到底是村民还是居民并不清楚，甚至部分村民在日常话语中仍保留着“公社”、“大队”等改革开放前农村组织结构的专用术语。当问及他们是否愿意从村民转向居民时，他们一脸茫然，并不能对这两种身份所附加的各种意义进行明确的区分。这充分说明目前他们并没有从意识层面上真正实现城市化和市民化，对城市社会缺乏强烈的认同感和归属感；也反映了目前针对失地农民身份转化和身份认同的各项工作仍处于空白状态，仍需进一步加强。

三、消解困境的几点建议

由于失地农民面临的困境具有复杂性、敏感性等特征，因此消解困境必然是一项具有长期性、系统性的艰巨任务，需要政府部门、用地单位、农民自身乃至社会形成合力才能最终实现。

多措并举，切实提高失地农民在城市化进程中的经济生存能力

这首先要求社会各界破除对失地农民的各种误解和偏见。如失地农民获得征地拆迁补偿款后，一夜暴富的误解等。对于这些误解和偏见，我们要认识到，城乡结合部的失地农民通常都是城市近郊的农民，区位优势显著，本身就属于农民中的富裕阶层。城市化将农民转化为城市居民，并不是要在城市中增加新的贫民，而应该增加新的城市中产阶层，只有这样才能有效维持城市社会的稳定和良性发展。因此，我们必须要多措并举，切实提高失地农民在城市化进程中的经济生存能力。

一是提高征地拆迁补偿标准，为失地农民融入城市生活提供较高的起点。目前，我国征地拆迁补偿依据主要是征收地的原用途，没有考虑到失地农民的城市生活成本（包括生活费用、就业和创业资本、社会保障等）及一定的土地增值收益。因此，建议提高征地拆迁补偿标准，改变为招商引资，将天平倾向资本的做法，以失地农民的权益受损为代价的土地征收价格体系，为失地农民就业创业、社会保障等提供充足的资金保障。

二是加强失地农民职业技能培训，广开就业渠道，为其实现再就业，融入城市生活提供基本条件。目前我国虽对失地农民的再就业培训做出了政策扶持。但这些政策更多的是一些引导性的政策，缺乏强制性，对失地农民再就业的帮助意义有限。因此，一方面应改变原有的培训方式，加强培训力度，另一方面可保留一定比例的村级留用地，发展劳动密集型的集体经济，容纳失地农民就业；以及以政策优惠鼓励企业接受失地农民就业。

三是出台相关优惠政策，鼓励失地农民自主创业。对选择自主创业的失地农民给予适当的政策倾斜，在工商、税务、信贷等方面提供方便和优惠等。搭建信息服务平台，对于有创业热情的农民提供及时有效的信息服务，帮助他们寻找到适合自己的创业项目。

广开门路，加快建设一个多支柱的失地农民社会保障体系

建设一个适合失地农民参与的社会保障体系，除将失地农民纳入城乡一体化的社会保障体系外，还应该结合集体经济和失地农民自身及家庭的力量，将失地农民纳入一个多方参与互助、共担风险的多支柱的社会保障体系。

一是加快建立城乡一体化的社会保障体系，科学确定社会保障的对象和标准。根据当地的经济发展水平，尽快将失地农民的社会保障从界于两者之间逐步过渡到城镇职工水平，逐渐形成城乡一体化的社会保障体系，并引导失地农民选择商业保险作为重要的补充模式。

二是增加失地农民专项社会保障基金中土地增值收益，加强对保障基金的监督和管理。一方面政府应加大从土地出让收益中失地农民社会保障基金的比例，提高失地农民的社会保障水平；另一方面应对保障基金的监督和管理建议实行基金管理机构与经营机构分开设置的形式。前者负责对后者进行监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。

三是壮大集体经济，引导失地农民拿出一部分或全部征地补偿款入股村集体经济企业，股份量化，实行按股分红。这样既避免了将补偿金吃光用光，挥霍一空，又帮助失地农民找到了资本增值空间，还可强化村集体对困难户的社会救助功能。但对集体经济的发展必须强化监管，防止因不正当原因引起资产流失，引发矛盾和冲突。

加大力度，切实推进“村改居”、“农转非”和社区文化建设

失地农民融入城市社会的过程是乡村社会、乡村文明逐步转变为现代城市和城市文明的过程。这一过程不仅仅要实现经济生活上的融入，更要实现日常生活和社会心理层面的融入。其中，社会心理层面的融入是失地农民融入城市社会的最高层面，也是失地农民实现身份认同的最终路径。因此，必须加大力度，切实推进“村改居”、“农转非”和社区文化建设，增强其对城市社会的认同感和归属感，使其尽快融入城市生活，推动城市化发展。

一是试点城中村改造，逐步推进“村改居”进程，最终将失地农民村委会改制为城市社区居委会，按照城市社区的规范和要求进行管理，实现城市规划区范围内的统一管理。改造过程可考虑统一置换的“一锅端”，或者是分片置换。这不仅有助于打造更为统一和谐的城市景观，而且有助于安置房的统一规划建设。改造结束后，村集体资产在清产核资后，可进行资产信托或股份制改革。

二是在自愿选择的前提下，建议积极引导失地农民从农村户口转成城镇户口。在集体土地向国有土地置换的同时，实现村民向居民的身份置换，使失地农民名正言顺地享受城镇居民应有的权益。

三是完善基本的生活设施和文化教育设施，通过丰富多彩的社区文化活动和市民宣传教育活动，打开农民与市民沟通的桥梁，增强现代市民意识和心理适应能力，促使失地农民在思想观念、生活方式、行为方式上顺利向市民转变。

总而言之，我们要正视并解决好失地农民正面临着的各项问题，为城乡协调发展、国家稳定团结奠定坚实的基础。

参考文献：

[1] 宋全成.中国城市化进程中的失地农民问题及对策――非自愿移民与社会学研究的双重视角.社会科学辑刊，2009,(2).

[2] 章友德.我国失地农民问题十年研究回顾.上海大学学报 (社会科学版),2010,(5).

[3] 翟年祥、项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持.中国行政管理,2012( 2).