职教集团发展的制度困境与对策

摘 要：职业教育集团是一个包括职业教育机构、政府、企业、行业组织等在内的具有多元主体构成特征的联盟组合，是一个典型的利益相关者组织。目前诸多职教集团陷入了实质性运作难以有效开展的困境，从根本上来说，是源于基于利益相关者的制度的缺失。制度上的突破与创新将成为继续深入推进职教集团发展的关键，从制度设计上着手推进职教集团建设应当是突破瓶颈问题的治本之策。推动职教集团的健康可持续发展必须强化政策保障，完善制度设计，形成以法律法规为基础，突出强制性、规范性、操作性和保障性的制度框架。

关键词：职教集团；制度设计

作者简介：赵昕（1973-），女，辽宁沈阳人，辽宁教育研究院职业教育研究所副研究员，研究方向为职业教育发展战略规划、比较职业技术教育。

基金项目：辽宁省教育科学“十二五”规划2012年度重大决策咨询课题“促进我省职业教育整体水平提升的制度创新研究”（课题编号：JG12ZD03）阶段性研究成果，主持人：高鸿。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2013）01-0012-03

职业教育集团化发展是近些年来我国职业教育在“探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制”的实践中不断探索、逐渐产生并明确的一种具有中国特色的新型办学思路和发展模式。职业教育集团自产生以来，逐渐受到政府、职业院校、行业企业等的广泛关注。但随着职教集团的发展热潮，一些深层次的、瓶颈性的问题逐渐凸显，从经验的探索走向制度的重构已经成为一种必然的选择，制度上的突破与创新将成为继续深入推进职教集团发展的关键，决定职教集团的未来走向与命运，从制度设计上着手推进职教集团建设应当是突破瓶颈问题的治本之策。

一、背景与现状：政策推动下的改革热潮与经验摸索

20 世纪 90 年代，我国开始组建职业教育集团的实践。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革和发展的决定》中强调要“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”[1]，在此之后，职教集团化办学的发展方向和思路逐渐得到了国家政策层面的明确和支持，中央和地方政府开始重视职业教育集团化发展，并介入了对职业教育集团化办学的宏观指导，将职业教育集团化发展作为新时期统筹城乡发展、实现区域合作、改善民生、促进国民经济又好又快发展、探索有中国特色的职业教育发展路子的重要战略。[2]2005年，国务院在《关于大力发展职业教育的决定》中明确提出，要积极推进体制改革与创新，增强职业教育发展活力。推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“支持一批示范性职业教育集团学校建设，促进优质资源开放共享”；同时《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》提出，组建特色鲜明的职业教育集团，促进优势互补、以城带乡的合作发展，促进职业教育与产业的对接。

国家政策的鼓励和扶持，使得职业教育集团化的办学模式在全国各地逐渐萌发并快速发展，以省级行政区域为主，各地开始大批量、规模化地组建和发展职业教育集团。截至2012年初，全国除外的30个省份已组建了500多个职教集团，覆盖100多个行业部门、1万多家企业、近600个科研机构和30%以上的中职学校、80%以上的高职院校。[3]

从我国职教集团的发展历程来看，职教集团的发展始于院校和企业合作的自发性意愿与办学模式探索，但主要推动力量则来自于政府的政策导向，是一种基于自上而下政策推动与自下而上的职业教育内在发展需求相结合的改革实践活动，其可持续发展必然地离不开政策与制度的保障。

二、发展中的困境与反思：基于利益相关者的制度缺失

职教集团是一个具有多元主体构成特征的联盟组合，其办学行为已经不同于单一职业教育主体的办学行为，而是包括众多职业教育机构、政府、企业、行业组织在内的众多主体共同协作的结果[4]，是一个典型的利益相关者组织，各利益相关方均有使其自身需要得以满足的利益诉求。当前，诸多职教集团陷入了实质性运作难以有效开展的困境，从根本上来说，这一境况的产生是源于基于利益相关者的制度的缺失，现有制度已明显落后于实践的发展，缺乏制度规约与激励的实践必然面临发展的瓶颈，而基于利益相关方的制度的缺失将致使职教集团的发展失去必要的根基与前行的动力。

（一）名不正言不顺——法律地位与属性之困

根据国家和一些地方政府相关文件的明确规定，职业教育集团为非法人型组织，没有责任能力。职教集团中，组成成员的隶属关系不变、产权性质不变、拨款渠道不变、人事与组织关系不变，即虽然具有统一的名称却没有统一的身份，成员与集团的关系从法律角度难以界定。由于集团中企业与院校分属企业法人与事业法人，由独立的不同性质的法人单位所组成的集团其属性难以确定。法人身份的缺失及身份属性的模糊，使职教集团在登记注册、纳税、资产投入与管理等方面难以找到适用的法律法规，也难以以法人主体的身份就职教集团运行过程中的相关事宜代表各集团内成员单位进行处理并承担相应的责任；此外，由于对职教集团这一组织本身的性质、职能和社会地位尚未有科学而明确的界定，政府很难从政策、资金等方面提供大力度的实质性支持。

（二）冷热不均——互利共赢之困

在职教集团的成立及运行中，职业院校的“热”始终与行业企业的“冷”形成强烈的对比，集团办学常陷入校企合作难以深入开展的困境。在多数情况下，企业与职业院校并未开展实质性的合作项目，而仅仅是在名义上加入了职教集团。绝大多数合作项目的开展是依靠职业院校主动与企业、行业联系或是通过政府力促才得以进行，企业主动寻求职业院校进行合作的项目很少。一是职教集团内院校培养的人才不能满足企业的需求。二是出于资金、管理等方面的考虑，校企合作的形式多数仍停留在企业提供就业岗位、实习实训资源，学校承担企业的部分培训任务等浅层次上，在专业建设、课程体系与实践教学体系建设、技术研发等全方位、多层次的合作较少。三是国家政策对于企业参与职业教育缺乏鼓励与支持性政策，对于企业参与职业教育的义务与责任也没有相应的约束性规定。由此，职教集团内院校与企业的利益结合点难以得到很好的结合，企业无论从高素质人才供给还是政策鼓励政策方面均得不到实质性的鼓励与支持，得不到其所期待的利益回报。

职教集团内各成员间难以实现利益的互利与共赢，严重影响了企业参与职教集团建设的积极性和主动性。因此，从根本上来说，企业难以深度参与职教集团建设与运行的根本原因在于缺乏一种使职教集团的各方利益均得到有效的保障，实现多方的互利共赢的动力机制或利益机制。

（三）“集”而不“团”——治理与运行之困

职教集团是由若干个具有独立法人身份的企业和职业院校组成的，大多数职教集团是以契约的关系而联结在一起的，成员间并不存在隶属关系、上下级管辖关系，也不存在利益关系，是一种较为松散的关系，契约对于各成员的约束力较弱。这种“集”而不“团”的松散型关系难以发挥集约效应，造成了集团治理与运行的困难。一是虽然绝大多数职教集团在成立之初都建立了章程和规定，但是比较规范、明晰、有力的组建体制还没有完全形成，大多数职教集团均是采用松散型的组织结构，加入自愿，退出自由，约束性不强，集团所有成员“责、权、利”之间的架构很不清晰。二是由于职教集团内的各成员单位隶属关系、管理体制、人事关系、资金关系诸多方面都不一致，多数职教集团仅仅是成员单位简单的叠加，缺乏明确、常设的领导机构或执行机构，管理起来非常困难，导致集团后期运行乏力。三是当前有不少职教集团成立了各种理事会或委员会，但由于缺乏对职教集团身份的认定、地位和作用确认的相关管理政策，致使理事会或委员会没有成为真正的完整的“责、权、利”承担实体。四是职教集团作为一个组织整体，由于组织结构松散的先天性不足，多数未能制定立足当前谋划长远的发展战略规划，发展带有一定的盲目性，严重影响了职教集团发展的可持续性。

（四）政府缺位——激励与保障之困

政府的缺位是职教集团的发展遭遇瓶颈的重要原因。一是部分政府将职教集团建设作为一个政绩工程或面子工程，“成立时积极撮合，成立后不闻不顾”，对职教集团成立之后的运行缺乏有效的指导、协调与监督，制约了职教集团健康有序的运行和发展。二是在政策层面，虽然对职教集团的意义、作用、指导思想和基本原则等作出了规定，但没有很好地从顶层设计上对职业教育集团中各成员单位的责任和义务进行明确的分工和界定，缺乏明确的、可操作的、具有约束力的支持、激励和保障性措施，如以财税等优惠政策调动企业参与职业教育是一种重要的制度策略，但在实践中缺乏配套措施难以实施，或者调节力度不足，对企业的损耗补偿水平偏低，起不到实际的激励作用。三是职教集团内部利益主体多元化，决定了其利益诉求的多元化，这种多元化的结构也使职教集团在发展过程中将遇到诸多制约性因素，政府进行指导和协调将起到至关重要的作用。但在当前的职教集团化办学实践中，政府发挥的作用更多的是硬性管理而非宏观上的有序调控，且手段较为单一，通常是以行政指令为主。四是职教集团缺少引导性经费的支持。政府财政投入方式直接影响对职教集团发展的支持力度。由于职教集团性质和现有体制等多种因素制约，职教集团建设的专项经费难以立项，这在一定程度上影响了职教集团的深入可持续发展。

三、走出困境的策略建议：强化政策保障，完善制度设计

职教集团作为一种新生的职业教育发展模式，在不断摸索的过程中陷入暂时的困境是不可避免的。推动职教集团的健康可持续发展必须强化政策保障，完善制度设计，形成以法律法规为基础，突出强制性、规范性、操作性和保障性的制度框架，保障各利益相关方的合理利益能得到有效满足。

（一）建立并完善法律法规保障机制

法律法规是保障职教集团健康有序发展的重要基础，通过建立科学合理的法律制度框架以规范职业教育集团的活动。一是明确职教集团的法律地位和法律属性，在一定条件下，可赋予职教集团独立的法人地位，在注册登记、经营管理等方面有法可依、有律可循；赋予其相应的权利，自主进行内部的资源优化整合，组织集团发展战略规划的设计与实施，使集团内成员由无利益关系转变为相互依赖、共生共存、利益一致的关系。二是以法律法规的形式，明确职教集团的办学目的、性质、办学的运作权限和基本规范；明确牵头单位、行业企业、成员学校等不同利益相关者在职教集团运作中的权利和义务，促进和保障各利益相关方共同承担职教集团办学的责任和义务。三是以法律法规的形式明确行业企业参与职业教育与培训的责任和义务，并制定强制性和激励性条款保证其认真履行相应的责任和义务。

（二）完善基于共赢与共享的动力机制

驱动各方积极发展职教集团的根本动力是其利益诉求得以实现，基于共赢共享的动力机制则是职教集团可持续发展的根本推动力量。

企业参与职教集团的动因主要包括两个方面：一是人力资源的回报，即以较低的成本获得符合企业生产管理需要的高素质技能型人才，提高企业竞争力。二是经济利益的回报。因此，职教集团内院校在寄希望企业能够为其提供毕业生就业及实习实训支持外，还应通过提升教学质量，不断提高人才培养质量，为企业提供充足的人才资源保障的同时还可以提供培训支持。而对于企业，政府可通过制定相关的鼓励政策允许和鼓励企业通过参与职教集团获取合理利润。如企业可以单独或与院校合作建立实习实训场所，如生产性实训基地，在土地使用等方面享受优惠政策；企业也可以直接投资职教集团，通过扩大招生规模、提高办学质量，获得合理回报。此外，职教集团内校企、校际之间形成的资源整合优势也是推进职教集团化办学的重要切入点，通过资源的整合使职教集团内成员能够共享优质资源，形成共建共享共发展。

（三）构建利益相关者共同治理的管理架构

按照分层治理的原则，处在不同层次的利益相关者参与治理的动机、方式不同，这就决定了他们将以不同的路径通过集团治理获取利益。职教集团的治理应通过公共式的管理，实现各利益相关方一定制度制约下的共同参与、平等互信、合作协商、确认共同目标，进而实现利益主体多元化下的利益协调化。因此，其重点应是利益的协调，而制度则是利益的保证。

一是要协调好各利益相关方之间的利益关系，建立健全职业教育集团的运行机制。从合作办学的实际和需要出发，以制度的形式明确职业教育集团内成员的权利、义务和责任，形成成员之间互惠互利、平等自愿、共同发展的稳定合作办学关系。二是设立理事会或董事会、常务理事会及秘书处，明确其职责范围；同时，建立健全相应的监督及协商机制，保证各机构间的互相配合与协作。三是完善组织章程、工作程序及各项管理制度。如可实行理事会制度（其前提是职教集团本身具有独立的法人资格，这样理事会才能够发挥实质性作用），明确理事会的定期会议和临时会议制度、决策机制等；在组织章程中对有关工作目标和任务、成员与管理、经费和资产管理等要做出明确、具体的规定。建立完备的管理、监督与评价机制，对不能够按照集团章程履行职责的成员单位进行必要的制约。

（四）强化政府主导，完善政策保障

政府是决定制度的主体。从国外职教集团、校企合作以及我国职教集团的发展历程来看，政府主导下的制度建设是保障职教集团健康有序可持续发展的必要条件。在职教集团的建设中，政府必须履行好其作为主导者、推动者、协调者、投资者以及规范者的责任。

一是政府要做好主导者，协调并理顺各利益相关者之间的关系和利益冲突，建立完整的规则体系，以相关法律法规为保障，调动社会各利益相关方，引入市场机制，整合资源，联合行业企业，实现优势互补、互利互赢。二是制定灵活宽松的政策，在职教集团实习实训用地、生产性实训基地建设等方面给予相关优惠政策，鼓励并允许企业通过投资于职业教育获得合理的回报；对在职教集团发展中发挥重要作用的企业成员应予以激励性的税收减免和贷款优惠政策。三是加大对职教集团的财政投入，通过设立专项，引导并鼓励与区域经济发展紧密对接的职教集团发展。四是制定相关保障性措施，如严格的劳动准入制度，为职教集团内校企合作奠定制度基础；扩大职教集团办学自，允许集团自主选择与企业合作的方式、自主设置专业，赋予集团一定招生自和用人自[5]。五是强化政府的监督职能。推行职业教育集团化办学质量认证制度，严格管理程序和强化过程管理；完善其他相关制度，如职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度等，保障职教集团的健康有序发展。

参考文献：

[1]国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定[EB/OL].http：///gongbao/content/2002/content_61755.htm.

[2]余秀琴.中国经济转型期职业教育集团化发展[D].天津大学，2009：69-70.

[3]鲁昕.适应需求 改革创新 努力提高职业教育服务国家战略的能力——在2012年度职业教育与成人教育工作会议上的讲话[EB/OL].http：///news/News_ View.asp？NewsID=9668.

[4]张少辉，林寿彤.基于利益相关者的职业教育集团治理结构研究[J].中国成人教育，2010（08）：29.

[5]刘宝.安徽省职业教育集团发展的问题与对策研究[J].职教论坛，2010（24）：31.