农村社会保障调研报告

随着改革开放的深入，城市化进程的加快和城乡统筹的实质性启动，我市的渔农村发生了巨大的变化，渔农民生活水平有了显著提高，渔农村各项事业得到了长足发展。“以奖代保”、“低保”、“合作医疗”、“被征地农民养老保险”等各项政策得到有效落实，渔农村群众参与各类保障的面日益扩大。但由于种种原因，部分渔农民仍游离于社会的保障网之外，他们的生老病死只能由个人或家庭来承担，有的渔农民群众虽已纳入保障网范围，但得不到真正的保障或保障水平偏低。这些情况的存在，不利于渔农村深化改革和渔农村经济的发展，也不利于全面推进社会主义新农村和小康社区建设，更不利于整个经济社会的协调和持续发展。因此，完善我市渔农村社会保障制度，仍是政府和社会需要迫切解决的问题。

一、我市渔农村社会保障现状

随着经济社会的发展和“以人为本、和谐发展”理念的深入人心，我市渔农村社会保障经历了从无到有，从试点到基本普及的阶段，使广大渔农村群众真正得到了实惠。调查发现，我市渔农村社会保障工作主要呈现以下几个特点：

（一）“以奖代保”政策深入人心。20**年市委、市政府出台了《**市新型社区老年人奖励保障金管理办法》，该文件规定：“凡拥护党和政府、爱国爱乡、遵纪守法，经所在乡镇（街道）批准为文明守法户的，其家庭中六十周岁以上的老年人按每月30元发放奖励保障金。”这一政策，惠及全市渔农村绝大多数老年人，且随着政府奖励力度的加大，保障金额逐年得到提高。因该项奖励政策能使群众最直接地得到实惠，渔农村群众尤其是中老年群众对该政策一致认可，并高度赞扬。

（二）最低生活保障制度稳步推进。我市自19**年建立最低生活保障制度以来，低保对象从19**年底的2**人增加到现在的12915人。低保标准城镇从150元/人/月增加到现在的250元/人/月，农村从80元/人/月增加到现在的150元/人/月，人均月低保金从19**年的40元、60元，增加到现在的城镇161元，农村117元，累计支出低保金7845万元。

（三）渔农村新型合作医疗初显成效。自20**年实施渔农村合作医疗制度以来，20**年全市参加新型渔农村合作医疗的人数达到*人，占应参保人数的80%。两年来，全市累计筹集资金5**3.37万元，有418951人次得到了农村新型合作医疗基金补偿，补偿额达4145.44万元。

（四）被征地农民养老补助普受欢迎。随着我市城市化、工业化进程的快速推进，失地农民这一特殊群体大量出现。农民原本缺乏基本的社会保障，在失去土地之后，各种问题日益凸现。为避免纠纷和矛盾，市委市政府出台了被征地农民养老保险实施办法，给失地农民系上“安全带”。实施几年来，农民普遍热衷于领取每月补助金（80元、60元不等），截止今年10月份全市共有89880人参加了被征地农民养老保险，已有35221人开始领取养老补助，今年（截止10月）已领取补助资金12431.8万元。

二、我市渔农村社会保障存在的主要问题

从理论上讲，渔农村社会养老保障作为政府的惠民工程、民心工程，广大群众理应成为坚定的支持者和积极参与者。但在具体实施过程中，仍存在以下几方面问题：

（一）渔农民参保意识不强。在推行渔农村新型合作医疗时，经常会碰到这样的情景，社区的工作人员一次次上门要求渔农民参保，很多渔农民却不肯参与。对享受医疗费补助，渔农民心底是期盼的，但要在参与合作医疗中，每年支付小额费用，又是心底犹豫，存在着侥幸心理，多数没有医疗消费投入意识。岱山新农村建设指导组曾对该县1000名渔农民进行过一次问卷调查，结果表明65%被调查的渔农民对养老问题很关注，但当问及“您最希望用哪种方式解决自己的养老”时，只有47%希望自己有养老金，而53%希望靠子女养老、存钱防老等途径，渔农民对参加社会保障类保险的意识不是很强。

（二）保障资金筹集面狭窄，保障能力有限。资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题。从以上分析的四类农民养老保障来看，完全由政府主导的“以奖代保”和“最低生活保障”、“被征地农民养老补助”更受农民欢迎，但保障能力有限。而以个人缴纳为主或个人和政府（集体）共同筹集的被征地农民养老保险选择性参保项目、新型合作医疗则冷热不均，且存在筹资困难、保障有限的局面，农民缺乏积极性。

（三）各项农村社会保障制度尚不健全。我市现行的农村社会保障形式，主要是新型渔农村社区“以奖代保”、被征地农民养老补助、最低生活保障、社会救济、社会优抚、农村“五保”和新型合作医疗。最低生活保障制度容易受地方财政影响，一定意义上讲街道比乡镇更能做到应保尽保，因为街道低保金全部由财政支出。富镇比穷镇容易做到应保尽保，因为实力强的乡镇更能够承担配套资金，相比财政困难的乡镇就尽量控制范围、尽量控制人均额度。这些都使一些低收入家庭仍在门槛之外，有的在范围之内的享受标准仍很低。笔者对定海区岑港镇的调查数据显示：20**年底该镇有低保家庭267户*人，占该镇总人口数的1.99%。人均月低保支出70元远低于全市农村月支出117元。新型合作医疗制度有待完善。一是乡镇社区干部对高参保率有畏难情绪，尤其是偏远、经济落后乡镇社区更是对此很有想法，目前全市各县区下达给各乡镇、社区的参保率是85%，小康社区的参保率要求在90%以上。这一指标超过了目前乡镇社区实际接受力，很多乡镇和社区的外出人口多达20%以上。二是合作医疗还不能从根本上解决农民“因病致贫”和“因病返贫”问题。真正的穷人还是拿不出自费部分的医药费，以至于虽然政府给交了合作医疗金，但是生了病还是能拖则拖，真正生了大病的也仍旧保障不了。三是由于目前尚未在全市范围内统筹医保和定点医疗点，流动的农民不能就近就医，即使参保要想享受这一政策可能需要付出更大的成本（交通费），且有可能会造成病情的延误。再是大病医疗报销比例低。这种情况下要让85%以上的农民自愿参保似不现实，但实际上报的指标都是按上级要求完成了，主要原因有三，一是社区以没投保农民的名义参保以完成指标，但又不能告知本人已为其参保（占相当大的比例）；二是由经济实力强的社区为全体村民福利性投保；三是代扣村民福利为其参保。被征地农民养老保险从出台起就开始转向被征地农民养老补助，被征地农民养老保险中的选择性参保项目遭遇冷落，这与政府推出被征地农民养老保险的初衷完全不一。而相应的失地盐民、失海渔民的政策亟需出台和完善。

（四）村级集体经济发展不平衡，直接影响渔农民保障均衡。渔农村集体经济是农民社会保障的最后防线，起到至关重要的作用。集体经济发展好的村，老年农民群众每月不但可领取50元－1000元不等的养老金，村民甚至还可以免费享受医保、教育补贴及送老金。而多数渔农民群众则仍依靠养儿送老的传统方式。随着单身子女家庭的增多，这一传统养老方式也将接受严峻考验。

（五）渔农村社会保障覆盖面仍有待扩大。尽管这几年各级政府在不断扩大渔农村社会保障范围，扩大受益面。但是由于失海渔民养老保险仍未启动、“大岛建、小岛迁”战略实施后，相关配套政策没有及时跟上等因素影响，使一定数量的纯渔、农业村的渔农民仍游离在“以奖代保”政策等社会保障覆盖范围之外，如岱山高亭镇的江南村、官山村、大峧山村分属于三个小岛屿，渔农民世代以岛建居从事捕鱼、农业，由于地处偏辟，区域上很难与其它渔农村撤并建立新社区，独立建社区人口又不够，且又受社区指标数限制，因此在建设渔农村新型社区时采用了暂缓考虑和与城中村一并考虑的办法，这也使得该三村的群众至今未能享受“以奖代保”政策。

三、对我市发展和完善渔农村社会保障制度的几点建议

建立和完善农村社会保障政策是实践“**”重要思想和全面贯彻落实**精神的需要。胡总书记在**报告中指出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。探索建立农村养老保险制度。全面推进新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作”。根据胡总书记的这一重要论述，建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立、健全我市社会保障体系的需要，更是统筹城乡发展、全面推进新型渔农村建设的具体行动和迫切需要。

（一）要不断加大宣传力度，努力提高渔农民群众的参保意识和热情

渔农村各类社会保障参保的对象是渔农民，惠及的对象也是渔农民，要让群众知道参加渔农村各类社会保障的好处。要利用各种宣传工具来进行全方位宣传，尤其是要宣传参保后实实在在的受益，尽可能要以群众看得见的事实来宣传。一方面要不断改变多年来渔农民对社会保障的被动意识，让其成为渔农村社会保障的主动参与者。另一方面要不断加大支持力度和保障水平，持续提高群众参与热情，让渔农民群众真正感受到政府对他们的关心。

（二）要建立政府、集体和农民三方合理的筹资机制

是否具备足够的资金，是农村各项社会保障制度能否正常运行的关键，也是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础。鉴于我市目前的经济和社会发展水平，现阶段农村社会保障基金的筹集仍须贯彻政府、集体、个人三者合理负担，重点突出财政和社会出资的原则。尽可能体现政府的农村社会保障的主体责任，逐步减少乡镇、村集体的配套。如对于最基础的最低生活保障制度、救济制度尽可能做到以政府财政为主，减少乡镇的承担比例，尤其要考虑财政困难乡镇的承担比例，让全市最困难的群体能够尽可能的享受到最基本的生活保障。同时进一步开辟社会力量救助困难群体的渠道和力度。

（三）要建立和完善分层分类的农村社会保障体系

第一，提高作为社会保障最后防线的最低生活保障制度的标准和水平。对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保证他们的基本生活。根据当前我市经济和社会的发展水平在确定最低保障标准时，尽可能考虑群众的基本生活保障的需要及迫切想改善生活的愿望。既要避免养赖汉又要充分调动其个人改善生活的积极性。第二，进一步完善新型合作医疗制度。提高财政支付能力，尽可能减少农民承担比例；统筹全市合作医疗定点医院，使参保渔农民在全市任何一家定点医院都能就近就医；同时尽可能的提高大病医疗的报销比例，让渔农民群众切实感受到合作医疗的好处。最终实现城乡之间医疗保障制度的并轨。第三，探索和建立农村社会养老保险制度。民政部自1992年起试行的农村社会养老保险，因其属于完全个人账户和完全积累型的养老保险模式，缺乏社会统筹，实质上成了一种自愿参加的储蓄，起不到调节收入分配的作用，从而也失去了对贫困人口提供帮助这一社会保障制度的本来意义。因此，在制度设计上应该考虑在自我保障的基础上逐步增加社会统筹的比例，实行个人账户和社会统筹的结合，并设计向贫困人口倾斜的制度。目前我市将农保并入社保的部分除落实原有政策外，尽可能的落实政府配套和社会统筹。第四，构建城乡之间社会保障制度的衔接通道。城市化的进程意味着农业人口将大规模地转变为城市人口。随着我市工业开发进程的加快，本就稀少的土地资源日益紧缺，事实上的农业劳动力已转变为非农业劳动力，但却无法得到与城镇居民同样的经济和社会地位，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖。因此，应该尝试在城乡社会保障制度之间设计互相衔接的通道，以加速城市化进程。第五，巩固和完善“以奖代保”，促进新渔农村社会福利事业全面发展。加大财政支付力度，充分考虑尚未享受渔农民的利益，尽可能让全体渔农民享受到改革和发展的成果。关注盐民失地、渔民失海，统筹安排我市渔农民的整体福利。

（四）优化农村土地征用政策，保障农民的持续收入

让农民持续享受到工业化、城市化建设的成果、利益。探索土地征用新的补偿办法，逐步改变单一货币化征用土地的方式，引导被征地农民参与到工业化和城市化建设中来。在征用相当数量的土地时允许社区、个人留置一定比例的土地供其建造房屋，发展配套产业或者租赁。享受商业化、工业化发展带来的土地增殖、资产保值以及稳固的收入。如在商业性土地征用时留置土地或给予营业用房；在工业性土地征用时留置允许社区集体开发的土地或个人租赁用房地块。既确保社区、村集体资产的保值、增值，又促进集体经济的发展，同时增加农民就业，保障农民稳固收入。对于涉及原农民参加的农民养老保险应区别于社会保险，不应做为抵扣被征地农民养老保险。

（五）引导和扶持集体经济的发展，提高农民的后续保障能力

在渔农村集体经济发展调查中发现，集体经济发展良好的社区（村）农民的各类保障都能得到全面的发展。如定海区城东街道小契村、岱山高亭的大岙二村抓住城市化建设的契机，将土地征用补偿用于再投资购置地块建造房产，通过租赁等形式发展壮大集体经济，既确保了集体资产的保值、增值，又每年有固定的收入发展集体公共事业、补贴村民福利。小契村老年人每月可领取120元生活补贴，大岙二村达到夫妻每月800元。此外，一些经济实力强的村还为全体村民参保合作医疗，有的甚至还报销一定比例大病医疗费个人承担部份。因此引导和扶持村级集体经济的发展成为统筹城乡发展、全面推进渔农村建设，创建小康社区的建设的重要方面。尤其要在工业化、城市化建设进程中要充分考虑社区、村的集体经济的发展，给予社区（村）更大的集体经济发展空间和政策，让农民尽快享受到城市化、工业化带来的成果和保障。