社区矫正问题的调研和思考

摘 要：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯在社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对社会危害性不大的罪犯，进行有针对性管理、教育和改造的工作，是当今世界各国刑罚制度的发展趋势。

关键词：社区；社区矫正；社会资源；非监禁刑罚

中图分类号：D914 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0130-03

根据我国现行法律的规定，社区矫正主要适用于下列罪犯：被人民法院依法判处管制的罪犯；被人民法院宣告缓刑的罪犯；被人民法院依法裁定假释的罪犯；经人民法院或监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯，具体包括：有严重疾病需要保外就医的、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女、生活不能自理、适用暂予监外执行不致危害社会的；刑满释放后继续被剥夺政治权利的人员。

从2003年7月开始，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合了《关于开展社区矫正试点工作的通知》。为使此项工作稳步推进，首先在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省市试点。2009年11月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，2010年5月14日，辽宁省社区矫正工作会议召开，大连、本溪两市将作为试点城市，我省其他城市也将选择一区一县，两个街道，两个乡镇作为试点，2012年将在全省铺开。

社区矫正试点工作是为贯彻落实宽严相济刑事政策而进行的一项刑罚执行制度改革，是我国司法体制和工作机制改革的一项重要内容，这项工作对社会稳定和构建和谐社区都具有十分重要的意义，既是现代社区建设的一项重要内容，也是现代社区应承担的一项重要职责。

为了作好社区矫正试点工作，为2012年全省全面实行社区矫正工作作好准备，我们通过调查问卷的形式，对抚顺市社区矫正工作进行调查。

一、调查问卷反映的基本情况介绍

抚顺市现有36个街道、47个乡镇，301个社区，其中城市社区为262个，新抚区50个，望花区70个，东洲区57个，顺城区67个，抚顺经济开发区8个，胜利经济开发区10个，三县城镇社区39个。除三县城镇社区外，基本上覆盖了整个城市社区。

1.城市社区需要矫正人员的数量以及变化趋势。通过调查问卷了解到在抚顺市城市社区除平山街道和张甸街道目前无需要矫正人员外，需要在社区进行矫正人员的数量大约是：690人左右，最多的是新抚街道（下辖8个社区）有130人，最少的是章党街道（下辖5个社区）有2人。

调查中，有23个街道反映社区矫正人员的数量变化呈现逐年增加的趋势，这23个街道约涉及163个社区，约占全部社区的62%，其余11个街道反映呈现逐年减少的趋势。

2.社区矫正工作中存在的问题及原因。当前社区矫正工作中普遍突出存在的问题是：社区矫正对象不好管理，工作开展难度大。造成这一问题的原因很复杂，我们通过问卷进行了调查，按调查的结果进行了排序，以下是造成社区矫正工作难以开展，反映比较普遍的原因。一是没有相应的立法；二是缺乏相应的管理机构和人员；三是缺乏相应的管理资金；四是矫正人员没有相应的社会保障机制；五是安排就业难度大。

上述五个方面的原因，在发出的调查问卷中占到了95%以上。矫正工作人员不足，现有人员急需培训，缺乏社会志愿者等也占到了发出调查问卷的70%以上。

此外，如何消除当地工作人员以及群众对矫正对象的恐惧、排斥和歧视，如何安抚矫正对象的家庭和本人的某些危害性的情绪，增加社会对矫正对象以及其家庭成员的认同感，为某些有家庭困难且符合条件的矫正对象办理低保等也占到了发出调查问卷的55%左右，这些问题，也成为社区矫正工作难以顺利开展的障碍性因素。

二、社区矫正存在问题的原因分析

1.社区矫正工作没有相应立法，是矫正对象不好管理的原因之一，尤其被剥夺政治权利类矫正对象不好管理。社区矫正是从国外借鉴而来，目前中国还没有立法。实践中，司法所实行社区矫正工作缺乏法律依据，权威性也不高。在假释、缓刑、管制、监外执行、剥夺政治权利等情况中，除“执行缓刑时，公安机关将罪犯交所在单位或基层组织予以考察”（《刑事诉讼法》217条）尚有法律依据外，其他的社区矫正方式都没有提到基层组织或别的组织可以参与刑罚的执行。对于矫正对象而言，让他们服从社区组织管理、按时报到、按时交思想汇报，有些矫正对象能够接受，有些矫正对象不能接受。他们认为自己不违法犯罪就可以了，凭什么要到社区组织去报到、去接受管理。尤其是被剥夺政治权利类的矫正对象，按照法律规定，被剥夺的政治权利主要涉及以下几个方面：不得享有选举权、被选举权；不得组织或者参加集会、游行、示威、结社活动；不得接受采访、发表演说；不得在境内外发表、出版、发行有损国家荣誉、利益或者其他有社会危害性的言论、书籍、音像制品等；不得担任国家机关职务；不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务。对于这些主刑已经执行完毕的矫正对象，这些权利与他们关系不大，是否享有这些权利对他们而言无所谓。所以，如果他们不服从管理，社区矫正组织就没有更好的管理办法，也没有相应的制裁措施。

2.缺乏专门管理机构和专业人员，现有管理主体多样复杂，各个部门之间不能很好地协调配合，使得社区矫正工作难以正常顺利地开展。按照两高、两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）规定，社区矫正工作需要公、检、法、司、民政、劳动和社会保障局等部门的共同配合，但由于多种原因，有些部门未能充分履行职责。如，按照《通知》规定，公安机关在社区矫正中“要配合司法行政机关依法加强对社区矫正服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理。”但在实践中，由于矫正对象的实际执行主体是司法局，但还需要公、检、法、司、民政、劳动和社会保障局等部门的共同配合才可以顺利开展矫正工作，所以，上述这些部门一旦不能积极有效配合，矫正工作就无法正常进行。特别是《通知》中对公安机关的职责规定的不是很明确，所以，公安机关的管理力度就不像原来管理“五类人员”那样力度大。此外，劳动和社会保障局，按照规定应该承担对矫正对象的技能培训任务，但在实践中，这项工作开展得非常有限，有些干脆就没有开展此项工作。

此外，司法所在工作执行中，没有强制措施作保障，对不配合、表现不好的矫正对象没有严厉的惩罚手段，也缺乏权威性。

3.社区矫正工作经费缺乏法律和政策性保障。没有专门的社区矫正经费投入，虽然一些地区将社区矫正经费纳入了财政预算，但就我市情况而言仍主要靠政府临时性拨款或挤占其他业务经费，无法满足工作需要，制约了社区矫正工作的进一步发展。

4.社会保障体系没有建立，也是造成矫正对象不好管理的重要原因。有些矫正对象被释放后，家庭不接受他（有的甚至就没有家），这些矫正对象由于没有一技之长，加之自身有“污点”，找工作很困难。此时，再叫他们到社区矫正组织去报到、去接受管理，使得他们有抵触情绪。他们认为，既然组织要管，就都给管了，包括帮助找工作，找住处等，如果管不了这些实际问题，那社区矫正组织的管理意义不大。

5.安排就业难度大，让社区矫正对象参加公益劳动又不好组织，且效果不佳。实践中由于政府和社会没有为矫正人员提供专门的就业基地，法律也没有规定一些适合的企业和社会组织负有接受安排矫正人员的义务，加之社会总体就业环境影响，所以，安排矫正人员就业难度非常大。按照规定，社区矫正对象要定期参加社会公益劳动。但在实践中，参加什么样的公益劳动，如何组织，是个难题，实践中，有的街道社区，组织矫正对象擦楼道、清理小广告等，但由于社区矫正对象分散，组织起来很困难，而且，即便组织起来，效果也不是很好，有人不愿意参加这样的公益劳动，认为自己可以找工作做，没有必要参加这种在别人监督下的集体劳动，这样有伤自尊心。

三、对策建议

调查中，在目前尚无统一的《社区矫正法》情况下，对产生上述问题的原因，从抚顺市的实际情况出发，提出以下建议。

1.建立健全符合开展实际工作的矫正组织体系。机构队伍建设是组织保证，在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构，加强对社区矫正工作的指导管理。应由市政法委牵头，成立矫正工作委员会，矫正工作委员会由公安局、检察院、司法局联合组成，具体分工为：

市公安局作为社区矫正执法主体的身份不变，依法办理刑事诉讼法、监狱法规定的相关法律手续，实施对矫正对象的监督管理，包括对重新犯罪的矫正对象依法及时处理，对违法有关规定，脱离监控范围的矫正对象依法进行抓捕。

市司法局负责矫正工作的组织实施，成立联合办公室，各街道、乡镇成立以基层司法所为主，有当地公安民警参加的社区矫正工作组，具体负责社区矫正工作。

司法所具体负责对本辖区矫正对象进行帮教，解决一些生活方面的问题，监狱警察协助司法所具体实施矫正工作，其职责主要是，协助司法所开展对矫正对象的日常工作，对矫正对象进行考核，对违反规定的矫正人员及时收监，会同当地公安机关依法向人民法院提出撤销假释，协助当地公安机关依法予以处理或及时依法抓捕，派驻社区的监狱警察，行政上隶属于监狱，业务上接受当地街道、司法所的领导。

检察机关依法对社区矫正工作进行监督。

2.规范社区矫正对象的法律手续材料、规范工作流程。制度化、规范化、法制化是确保社区矫正工作依法规范运行的关键。对于社区矫正，要严格规范各种手续，确保材料齐全。要做好公、检、法、司等部门之间的衔接，确保从外省市回来的矫正对象，及时纳入矫正范围，并把有关材料及时补充完整。按照规定，每一个需要社区矫正对象的相应手续材料是不同的。法院宣告缓刑的人要有判决书、执行通知书、矫正对象接受矫正的保证书等，而从监狱回来的被剥夺政治权利类矫正对象，则要有判决书、释放证明等材料。但在实践中，有些对象的材料不齐全，有的只有一张释放证明。这就给矫正组织为每一名矫正对象制定矫正计划、矫正方案造成困难，影响了矫正质量。因此，只有建立健全社区服刑人员接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各个环节的工作制度，统一文书格式，加强档案管理，确保国家刑罚依法规范执行。

此外，在目前没有立法的情况下，鉴于社区服刑人员的犯罪原因、刑种、矫正期限、个人经历、需求不同，管理和教育的侧重和方式也应有所不同，建议对矫正对象实行分类管理、分阶段教育。

3.建立专群结合的社区矫正工作队伍，加强社区矫正组织的辅助力量。要建立专业矫正力量与社会矫正力量相结合的矫正工作队伍。充实司法所工作力量，确保既有专职人员从事社区矫正工作；提高专职人员做好社区矫正工作的能力和水平。同时也广泛动员社会力量参与社区矫正工作，建立健全社会工作者和社会志愿者的聘用、管理、考核、激励机制。社区矫正工作是在社区实行的一种矫正罪犯的刑罚执行方式，所以应最大限度地发挥社区的作用，整合社区资源。为使兼职矫正力量既便于组织和管理，又能更好地发挥作用，建议应该重点招聘公、检、法、司以及心理咨询等部门的退休人员，因为他们既有工作经验，又有时间和精力，他们能够胜任此项工作。除此之外，还应充分发挥矫正人员的近亲属和所在单位人员的力量。

4.建立社会保障体系，解决社区服刑人员基本生活保障等方面的困难和问题。实行社区矫正的目的是使矫正对象尽快融入社会，使其不再重新犯罪，成为社会的新生力量。但使他们融入社会的前提是社会、家庭要接纳他们，保证他们基本的生活。这就要求建立较为完善的社会保障体系，对于一些生活确实没保障的人，政府应该为他们提供基本的生活保障金，解除后顾之忧，避免他们重新走上犯罪道路。这需要积极协调有关部门和单位，整合社会资源和力量，加强对社区服刑人员的帮困扶助，以解决社区服刑人员基本生活保障等方面的困难和问题。

5.建立正常的社区矫正经费保障制度，矫正经费应列入财政预算。建立社区矫正经费的保障制度，将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政年度预算，并根据工作发展的需要，建立社区矫正经费动态增长机制。加大社区矫正经费保障力度，是确保社区矫正工作深入开展的基础性条件。社区矫正是国家刑罚执行工作，社区矫正经费应当由国家全额保障。

6.建立矫正信息网络，采用多种途径和方法，探索分类矫正，严格管控措施，避免发生脱管、漏管，防止重新违法犯罪。教育矫正、监督管理、帮困扶助集中体现了社区矫正工作的特点和优势，是社区矫正的基础性工作。要加强对社区服刑人员的教育矫正，完善教育改造措施和方法，要通过对社区服刑人员进行思想、法制、社会公德等教育、加强心理矫正、监督管理等措施和方法，针对其不同的犯罪类型和风险等级，探索分类矫正方法，增强其认罪悔罪意识，提高社会责任感，促使其顺利回归和融入社会。

7.变换公益劳动的方式。参加公益劳动的目的是帮助这些矫正对象改造成为新人。但是，帮助他们成为新人的方式有很多，不一定对每个矫正对象都采取参加公益劳动的形式。对于一些愿意参加的人，可以采取这种方式，对于不愿意参加的人，可以采取参观、听报告受教育等形式。对于找到工作的矫正对象而言，自食其力就是他们成为新人的一种很好的改造方式，这种方式比简单的一刀切式的参加公益劳动的效果要好得多。

8.构建构建社会、心理支持系统，营造促进回归的良好氛围支持系统，重建融入社会的健康心理。首先，帮助社区服刑人员营造良好的家庭氛围。其次，努力在社区服刑人员周边营造一个平等、接纳、宽容的小环境。第三，努力在全社会营造有利于促进社区服刑人员回归社会的大环境，引导社会民众理解支持社区矫正工作。努力为社区服刑人员构建“心理支持系统”，探索出“心理健康教育、心理咨询、心理治疗三个层次的心理矫正模式。