中国健康城镇化进程中的地方政府行为研究

【前言】中国健康城镇化进程中的地方政府行为研究由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。健康城镇化与地方政府行为概念界定 （一）健康城镇化的涵义 城镇化，是特指在我国生产力水平不高、农村区域广袤、工业化后发的条件下，实现农村人口的工作领域由第一产业向第二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域迁移的空间聚集过程。1990年联合国开...

基金项目：江西省社科规划项目（编号：11YJ42）、江西省艺术规划 项目（编号：YG2011060）阶段性成果

中图分类号：F123 文献标识码：A

内容摘要：市场的不足和政府的职能决定了中国新型城镇化的健康有序发展仍然需要政府的有效参与和有限干预。本文在阐述健康城镇化内涵的基础上，分析了地方政府在中国城镇化进程中行为的偏差及其成因。进而提出了地方政府行为在健康城镇化中的路径选择。

关键词：健康城镇化 地方政府行为 优化策略

纵观中国城镇化的历程，不难发现，城乡差距在持续扩大，城乡矛盾趋于尖锐，资源环境条件恶化的问题也相伴而生。因此，以实现城乡一体化为目标、致力于集约型的可持续发展的新型城镇化呼之而出。政府在中国传统城镇化发展中占据着主导地位，既是政策的提供者又为政策的有效实施提供了良好的运行环境。然而市场的不足和政府的职能决定了中国新型城镇化的健康有序发展仍然需要政府的有效参与。

健康城镇化与地方政府行为概念界定

（一）健康城镇化的涵义

城镇化，是特指在我国生产力水平不高、农村区域广袤、工业化后发的条件下，实现农村人口的工作领域由第一产业向第二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域迁移的空间聚集过程。1990年联合国开发计划署了第一个人文发展报告，强调把人的需要、期望和选择放在一切发展活动的中心。城市发展的目的是为了让人们生活更美好，而不是导致居民生活痛苦指数增加。切实转变城镇发展方式，注重城镇功能的完善，实现城镇发展过程中尊重相关利益主体的权益和感受、发展目标符合市民福祉提升的要求、发展成果由相关利益主体高度共享，已经成为当前的重大课题。十七届五中全会明确指出必须“遵循城市发展的客观规律，促进城镇化健康发展”。

（二）地方政府行为的涵义

TedGaebler指出：政府是指执掌公共权力的主体，是按照一定规则建立起来的组织机构系统。政府行为就是指政府做了什么、没有做什么的问题。地方政府行为是指地方政府所从事的公共行政过程中所有的活动，是地方政府行政权力和行政职能运行与行使过程的外部表现，是地方政府行政权力与行政职能作用于社会和公民的公共行政活动。地方政府在城镇化过程中的行为主要是指地方政府对待城镇化的态度，以及由此产生的计划、方针、政策并将其运用、实施、控制、协调的过程。它具有社会性和阶级性双重属性，在本质上，政府行为不仅具有公共性，是公共利益的代表，它还是实行阶级统治的重要实现手段，是统治阶级意志的体现。

中国城镇化进程中存在的问题和成因

（一）中国城镇化进程中存在的问题

1.资源浪费严重，存在过度“土地城镇化”倾向。多数城镇采取外延扩张方式，将城镇人口数量增加和城市建成区面积的扩张作为重要取向。在中央政府、地方政府、开发商、村集体、农户的四方博弈中，村集体拥有过大的土地开发权，作为土地用益权人的农户缺乏自我保护权利，在土地城镇化、非农化的过程中缺乏参与谈判的行动能力和制度保障，中央政府尽管有着保护农地的动力和权力，但因信息不足及监管乏力等限制，导致农地保护乏力。各地方政府在GDP政绩效应以及土地财政的刺激下，大多以低廉的地价和松弛的监管来吸引投资，助长了农村土地非农建设的无序化。城市建设大量占用农田，甚至侵占基本农田，特别是在土地财政的刺激作用之下，土地资源浪费严重。

2.发展严重失衡，存在资源过度聚集倾向。由于资金、人才、资源等各种生产要素不断向城镇特别是大中城市集聚，导致严重的城乡分化以及城镇体系内部特大、超大城市和小城镇两极分化。重城市轻城镇的政策导向使得城镇体系在大城市与小城镇之间呈现严重的断裂状况。伴之而来的是收入差距持续扩大、人口超越承载力引起的资源环境等大城市弊端。对2006年25个城市所做的畅行程度受评得分仅为54.1分，未达及格线，表明大城市交通普遍正处于拥堵困境。单纯依靠市场机制无法解决空气污染和噪音等外部性问题，也无法解决交通拥堵之类的囚徒困境。

3.城镇化成果未能在较大范围内有效共享，存在强制力推动城镇化的倾向。地方政府在追求土地财政和政绩的双重驱动下，加快拆迁步伐，一些地方政府默认甚至协助强制拆迁，引起了尖锐的社会矛盾和激烈的社会对抗。失地农民在土地非农化用途转化带来的巨大收益中所获甚少，甚至出现大量“无工作、无土地、无社保”的三无农民。

4.封闭式推进造成城镇内部的新二元结构。大量农民工及其子女虽然在城镇居住生活，但在义务教育、医疗卫生、社会保障等方面无法享受城镇居民待遇，造成了城镇居民和外来人口分化明显的“新二元结构”。而城乡二元分割的公共投入体制，造成了城市中心大量存在着服务缺位、管理无序等问题突出的“城中村”现象。城市内部存在的差异明显的城村分割、居民与外来人口分割的二元现象，造成了城镇内部的断裂。金融危机中出现的农民工返乡潮流，日益突出的留守老人、留守儿童、留守妇女的生存危机等都暴露了农民工未能在城市安居的现实，“半城市化”造成严重的后果并产生较大的经济、社会和文化代价。

5.生态环境负荷过重可持续能力不足。牛文元等（2010）的分析表明，2007年我国百强城市消耗了全国一半以上的能源，人均能耗是全国人均能耗的3倍，地均能耗是全国平均水平的近30倍。城市水体污染、空气污染、固体废弃物的污染，对原本脆弱的生态环境构成了严重挑战。据国家环保部测算，2004年全国因环境污染造成的经济损失高达5118亿元，相当于当年GDP的3.05%。其中，空气污染带来的城市居民健康损失成本达到1500多亿元。

（二）中国城镇化进程中存在问题的成因

1.地方政府官员的“经济人”特征。希普认为，所谓的“理性经济人”通常具有充分有序的偏好、完备的信息和无懈可击的计算能力，他们在经过深思熟虑之后，会选择那些能更好满足自己偏好的行为。而从本质上说，政治家和官员与私人经济中的个人一样，也是一种“经济人”，其同样是个人私利的追求者。那么利己性体现在地方政府官员的行为中，就表现为一方面他们作为地方政府的代表者，要谋求地方利益的最大化；另一方面，作为“经济人”，其要谋求自身利益最大化。在中国，由于地方政府垄断了城镇建设用地的一级市场，人为地造成了征地和供地价格的双轨制，从而刺激了地方政府和相关单位多征多占行为，最大限度地释放了部门竞相获取利益的私欲。由于法律规定的征地费用背离土地的实际经济价值，由市场决定的土地真实价格与制度规定的扭曲价格之间的差额事实上就演变为一种“租”，自然会吸引各利益集团参与创租和寻租。