新能源汽车充电设施供给的政策网络主体及其互动关系

[摘要]发展新能源汽车已成为国家战略体系中的重要环节，而充电设施供给在新能源汽车推广应用中起着举足轻重的作用。本文基于Rhodes的政策网络模型，从网络主体及其互动关系角度对我国新能源汽车充电设施供给的政策网络进行了分析，将充电设施供给政策网络主体划分为政策社群、专业网络、生产者网络和议题网络四种关系形态，论述了四类主体间根据利益诉求不同所产生的合作或博弈行为，为我国新能源汽车充电设施供给政策的制定提供理论支撑。

[关键词]新能源汽车；充电设施；政策网络；互动关系

[中图分类号]F426 [文献标识码]A [文章编号]1006-5024（2013）10-0162-05

我国未来的经济发展将受到传统化石能源供给的严重制约，尤其是我国对原油进口的依存度已在2011年达到56%。同时，我国计划到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，低碳排放成为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。这就意味着能源和环境已不允许按照现有的路径发展汽车产业，不仅作为传统汽车能源的石油资源趋于枯竭，而且汽车尾气排放所造成的大气污染也不断威胁数亿人的健康和环境。因此，发展新能源汽车已成为国家战略体系中的重要环节。我国已明确了电动汽车是未来一段时期新能源汽车发展的重点，然而，充电设施建设相对滞后已经成为制约电动汽车发展的瓶颈，加快充电设施建设刻不容缓。目前，公共政策领域的学者还未充分关注充电设施供给政策问题研究，也未充分关注如何构建和完善充电设施供给的政策体系探讨。充电设施供给政策体系是由诸多利益相关者构成的网络系统，政策目标实现的程度是与政策网络的运行密切相关，在充电设施供给的政策网络中，网络结构以及网络主体互动关系是核心，政策网络理论为上述问题的研究提供了理论框架。

一、政策网络理论在充电设施供给政策分析中的适用性

政策网络概念最初是来自于美国的“铁三角”模型，即由行政管理机构、立法机关和利益集团主导政策制定过程。但随着社会价值观分化和利益多元化，20世纪70年代赫克罗（Heclo）提出了相对开放的“议题网络”，认为当时美国联邦政府决策过程已成为围绕特定议题而形成的参与者之间的松散网络模式，即参与者不光包括政府官员、国会议员、游说团体，还包括学者、大众传播媒体、公众等，这些参与者之间并没有紧密关系，而是通过各自方式对政策过程施加影响。虽然不同学者对政策网络概念尚未形成一致的观点，但多数学者认同政策网络是一种在政策参与过程中分析社会组织与政府部门之间关系的理论，参与者通过策略互动、水平协调并交换信息及合作，促成政策形成并影响政策效果。

网络理论被引入公共政策领域后形成了政策网络理论，从而为公共政策研究提供了新的分析视角，也为新能源汽车充电设施供给政策研究提供了科学的分析框架。从政策网络理论看，政府在政策过程中不是唯一的主导者，政策过程中还存在着不同的行动者和逐利者，各行动者和逐利者的资源与信息交互关系形成网络。因此，政策网络具有三个基本特性：（1）行动者及其目标的多元性。所有成员都有各自的目标和利益诉求，但各个成员并不是拥有平等相同的权力和影响力，并且任何一个成员都没有绝对的支配权，而是通过资源和信息的交换达到彼此的目标。（2）交互依赖性。政策网络中的不同成员有不同的利益诉求，需通过资源和信息交换实现各自的目标，形成相互依赖关系。（3）网络关系的持续性和稳定性。网络中各成员间的交互关系一旦形成，会在一定时期达到某种程度的持续性和相对稳定性，使政策网络能够实现制度化运行。

新能源汽车充电设施供给的政策过程同样具有以上三个特性。首先，充电设施供给政策过程包括多个行动者和逐利者，如新能源汽车技术与产业行政主管部门、国家电网、国有大型石油企业以及新能源汽车使用者等。各行动者有不同的利益诉求，如国家电网和国有大型石油企业希望通过充电设施建设获取更多的经济利益和社会效益，新能源汽车使用者则希望充电设施布局科学合理。然而，各行动者和逐利者的权力和影响力是不同的，如在充电设施供给中，国家电网比国有大型石油企业更具技术和资源优势，因此，话语权和影响力较石油企业要强。其次，充电设施供给政策过程中的行动者之间交互依赖，如国家电网拥有智能电网等技术和资源优势，而国有大型石油企业凭借加油加气设施拥有充电设施的布局优势，两者存在一定程度上的依赖性；作为新能源汽车技术与产业行政主管部门的科技部拥有决策权，国家电网需要掌握政策意图和导向，从而实施合理供给，而科技部也需要了解国家电网及其他行动者对充电设施供给的意见和态度，以便制定科学、合理、可行的政策。最后，充电设施供给政策过程行动者之间的交互关系具有持续性和稳定性特点。从充电设施供给的议题确立到政策的逐步出台，各环节都是由行动者间的持续互动来完成，这种互动包括合作与博弈，但都具有较强的稳定性，具有制度化特点。

二、充电设施供给政策网络的主体分析

政策网络主体划分的理论模型有Wilks&Wright模式、Atkinson&Coleman模式、Van Waarden模式等，其中Rhodes模型是较为经典的模型（如表1所示）。本文也采用Rhodes模式作为充电设施供给政策网络主体分析的逻辑框架。Rhodes将政策网络分为政策社群、政府间网络、专业网络、生产者网络和议题网络。

结合Rhodes政策网络的经典模型，根据充电设施供给政策的实际情况，将充电设施供给政策过程中的政策网络分为政策社群、专业网络、生产者网络和议题网络（图1）。

（一）政策社群

在充电设施供给政策网络中，政策社群包括中央和地方两级社群。中央政策社群是指与充电设施供给相关的国务院组成部门，包括科学技术部、工业和信息化部、财政部、国家发展和改革委员会和国家电力监管委员会。地方政策社群是指省、直辖市以下的主管部门，包括各省（市）的经济和信息化委员会、科技厅或科委、财政厅（局）、发改委和电监局、办。充电设施供给作为政府一般性调控政策，立法机构没有主动权，但具有监督的权力。中央政策社群由各部委职责确立部级协调机制，地方政策社群同时构建平行部门协调机制，中央政策社群和地方政策社群之间具有明显的纵向府际关系，中央政策社群对地方政策社群具有领导或指导关系，两级社群行动具有高度一致性。

（二）专业网络

充电设施供给政策专业网络的行动者是指具有相关专业知识和技能并进入政策过程的学者和组织。在我国，充电设施供给的研究性组织主要包括中国电力科学研究院、国网电力科学研究院、清华大学电力系统及发电设备控制和仿真国家重点实验室、重庆大学输配电装备及系统安全与新技术国家重点实验室、华北电力大学电力系统保护与动态安全监控教育部重点实验室以及西安交通大学、北京交通大学等相关系所。这些专业网络主体通过承担政府、企业委托的充电设施供给相关技术和政策研究，协助制定充电设施供给标准和政策。

（三）生产者网络

在充电设施供给的政策网络中，生产者网络主要包括电网公司、发电集团、石油公司、金融机构等。我国目前有两大电网公司（国家电网和南方电网）和五大发电集团（华能集团、大唐集团、国电集团、中国电力投资集团），其中国家电网公司负责华北、东北、西北、华东和华中五个区域以及代管业务，南方电网公司负责云南、贵州、广西的业务。电网公司与发电集团之间存在一定的利益协调问题，涉及的利益是发电成本、上网电价和销售电价等之间的平衡，但都拥有电力供应的技术和设施优势。石油公司主要是指拥有广泛加油加气设施的中国石油、中国石化等企业，拥有充电设施布局优势，如中石化在全国拥有超过3万个加油站。电网公司与石油公司之间存在充电设施供给主导地位的争夺。银行等金融机构扮演利益支撑角色。

（四）议题网络

充电设施供给的议题网络中具有众多成员，包括公共媒介、部分专家学者和研究机构、中电联、新能源汽车使用者等。这些成员较为分散，但拥有平等而自由表达政策意见的权利，成员之间不具有垂直联结，仅有一定程度的水平依赖。

公共媒介在政府与公众问架起桥梁，能够强烈影响政策问题和方案的偏好。在新能源汽车发展的大背景下，充电设施的建设也成为一个瓶颈，通过媒体的报道，工信部等部委加快制定了《电动汽车充电站通用要求》等标准，推动了各地充电设施的供给。

这里的部分专家学者和研究机构是指未能直接参与政策过程的个人和组织。由于他们在很大程度上脱离了政府的限制，更能充分、自由地表达自己的见解，如贾新光提出停车场或可以解决电动汽车充电问题。

中国电力企业联合会（简称“中电联”）是以全国电力企事业单位和电力行业性组织为主体，在议题网络中联结政府和企业的互动关系，一方面代表会员向政府表达利益诉求、影响政府决策，另一方面向会员传达政策意图，减少政策实施阻力。针对充电站（桩）的设备标准不统一等问题，中电联成立了能源行业电动汽车充电设施标准化委员会，将在近年初步建立全国统一的电动汽车充电设施标准体系，为政府发展新能源汽车做好政策协助。

新能源汽车使用者目前主要是公共服务和公共交通领域的单位和个人，包括公交车、出租车等，他们主要是对充电设施的布局、充电时间、充电模式等表达诉求。在现有阶段，这些使用者处于政策过程的边缘，但是随着新能源汽车市场的日渐成熟，使用者的诉求也会在议题网络中发挥更重要的作用。

三、充电设施供给政策网络主体间的互动关系

在充电设施供给政策网络中，各主体问存在着众多利益诉求，由此引发复杂的权力和利益博弈与合作关系，包括政策社群与专业网络间、政策社群与生产者网络间、政策社群与议题网络间、专业网络与生产者网络问、专业网络与议题网络间、生产者网络与议题网络间等。

（一）政策社群与专业网络

政策社群与专业网络之间存在的互动关系多表现为合作，博弈现象不明显。一方面，在我国，政策社群的地位、决策权和影响力高于专业网络，专业网络的定位是政策建议和理论支持的角色。政府希望得到专业网络的理论论证，为政策科学合理制定提供借鉴，特别是各电力科学研究机构和学者针对充电设施供给的技术、布局等方面的课题进行研究，向政府提供专题研究报告和政策建议。

另一方面，由于政策社群不仅需要考虑充电设施供给的经济与社会效益、技术瓶颈等问题，还会兼顾不同利益集团的互动关系和利益协调。因此，政策社群与专业网络间也会存在不明显的博弈现象。例如，在充电设施供给中，多数学者认为电网企业应当在充电网络建设与运营中起主导作用，但根据美国、德国和日本的经验，石油企业作为充电设施供给的重要力量也得到政府的认可，我国政策社群也会试图平衡电网企业与石油企业在充电设施供给特别是布局上的利益分配，在这种情况下，政策社群与专业网络会存在一定的利益相左，但从总体上看，合作多于博弈。

（二）政策社群与生产者网络

政策社群与生产者网络相比具有权威性，拥有充电设施供给的政策决策权，而生产者网络仅仅是政策执行者和接受者，然而生产者网络也可以发动专业网络、议题网络，或借助其他渠道表达利益诉求，向政策社群施压，在一定程度上影响政策过程，维护其利益。

政策社群作为公共利益的代表，应当对公共基础设施尤其是有利于改善公众环境和实现节能减排的充电设施给予支持，促进经济社会可持续发展。因此，在充电设施供给过程中可以对生产者网络给予政策支持或财政补贴，如将充电设施纳入城市总体规划、开辟充电设施金融支持的“绿色通道”、在充电设施建设初期提供财政补贴和税收优惠等。但在同时，政策社群在有限的公共财政中如何取舍支出领域也是一个重要问题，公共财政需要衡量投入产出比，在充电设施供给初期的投入效益较差，投资回收期长，且经济社会效益难以在短期内显现，政策社群有可能采取较弱的政策优惠和经济支持。

生产者网络是以营利为目的，在充电设施供给行为中追求经济利益最大化。在充电设施建设初期，生产者网络同样面临充电需求小，风险大，投资回收期长等问题，希望政府提高财政支持力度，分担其投资风险。

就电网公司而言，其充电设施建设和电网升级的成本很高，而以目前的电价计算，很难达到收支平衡，因此，政府应当在考虑公共利益的前提下，适当对电网公司给予经济支持，有利于提高电网公司的积极性。以广东省为例，2012年到2020年预计充电设施及电网升级的总建设成本约为24亿元人民币，期间社会用电总量约为5.6万亿度，如果每度提高0.0005元人民币，即可达到收支平衡，如图2所示。

只有当政策社群与生产者网络在互相博弈中取得平衡点，充电设施供给才能取得实际成效，而这个平衡关系的达成是与投资风险、对新能源汽车产业整体发展的带动效果、政府支持的成本、充电价格等因素直接相关。亿元人民币

（三）政策社群与议题网络

政策社群是处于国家权力结构中的机构，拥有公权力和强制力，对议题网络具有一定的威慑力。同时，议题网络成员众多，力量较为分散，利益诉求也各不相同，为影响政策过程所采取的策略也不同。公共媒介是充电设施供给相关利益方的代言人，对政策决策的影响力相对较强，特别是在传递新能源汽车使用者、部分未进入政策过程的学者和研究机构等成员的声音和监督布局、建设、运营和管理充电设施方面具有不可替代的作用。政策过程的学者和研究机构借助自身的专业研究向政策社群提供辅助的理论支持和政策建议，以完善政策。中电联作为电力行业沟通企业与政府的桥梁，对争取财政补贴、协助政府出台充电设施供给的相关标准有重要作用，如其企业成员的利益受损或激励机制不足，则可以向相关部委反映沟通，维护成员利益。新能源汽车使用者虽然处于政策过程的最，力量分散，但他们对充电设施供给的布局、充电时间、充电模式和定价等方面的建议会影响将来新能源汽车市场需求。因此，政策社群不能忽视消费者的使用感受和对充电设施供给的建议。

（四）专业网络与生产者网络

专业网络与生产者网络之间的互动关系有可能表现为合作，有可能表现为博弈。如果专业网络与生产者网络关系密切，且前者是后者的隶属单位，或是利益共同体，则专业网络多为生产者网络的利益表达者，直接影响政策决策。如我国电力科学的权威研究机构一中国电力科学研究院是国家电网公司直属科研单位，在充电设施供给的决策支撑和政策建议方面具有很强的话语权。当然，如果专业网络与生产者网络关系并没有构成直接的利益同盟，专业网络就可能基于自身的专业知识提出与生产者网络利益相悖的政策建议。

（五）专业网络与议题网络

专业网络与议题网络之间存在着较为复杂的关系。首先，专业网络与公共媒介之间的互动，专业网络能够通过公共媒介对充电设施供给政策过程和政策条款进行明晰地解释，使政策能够更好地得到支持和贯彻，公共媒介能够向专业网络反映企业、消费者和其他研究机构的建议和意见，促使专业网络向政策社群提出更为完善、科学和可行的政策建议。其次，专业网络与中电联之间的关系，类似于专业网络与生产者网络的关系，有可能表现为合作，也有可能表现为博弈。最后，专业网络与新能源汽车使用者之间的互动较少，一般只有当使用方通过适当途径以较为强大的力量表达利益诉求时，才有可能引起专业网络的重视和交流，而这种途径有时候可能会是非常规的渠道。

（六）生产者网络与议题网络

生产者网络与议题网络之间最重要的是企业与新能源汽车使用者的关系，两者权利不对等。生产者网络中成员，如国家电网，利用其自身所拥有的技术和设备优势，可以不考虑新能源汽车使用者的利益，借助专业网络、议题网络中的公共媒介、中电联等主体对政策决策产生重要影响，从而在充电设施布局、充电模式选择和充电价格等方面拥有绝对话语权和最终决定权。然而，新能源汽车使用者也可以通过公共媒介等常规渠道或采取新能源出租车集体罢工等非常规渠道增加与生产者网络谈判的筹码，维护自身利益。当然，议题网络其他成员也会与生产者网络产生互动，如公共媒介监督电网企业建设充电设施情况、部分学者和研究机构表达对充电设施布局和充电模式的建议、中电联向电网企业传达政策等。

四、结论

我国已明确了电动汽车是未来一段时期新能源汽车发展的重点。然而，充电设施建设相对滞后已经成为制约电动汽车发展的瓶颈，迫切需要政策的引导和规范。然而，充电设施供给涉及多方利益，存在复杂的政策网络特性，充分探讨由特定利益相关者构成的网络结构和网络主体互动关系，对实现充电设施科学、合理供给和新能源汽车长远发展具有重要的现实意义。

本文分析了政策网络理论在充电设施供给政策分析中的适用性，并由此引入Rhodes经典模式作为政策网络主体分析的逻辑框架，结合我国充电设施供给政策的实际情况，将政策网络分为政策社群、专业网络、生产者网络和议题网络。在此基础上，分析了中央和地方两级政府部门、学者和研究机构、电网企业和金融机构、公共媒介、中电联等特定网络主体的行为特性与网络地位。根据充电设施供给的复杂权力和利益博弈与合作关系，本文将充电设施供给政策网络主体间的互动关系划分为政策社群与专业网络间、政策社群与生产者网络间、政策社群与议题网络问、专业网络与生产者网络间、专业网络与议题网络间、生产者网络与议题网络间的相互作用和影响。

通过分析，本文得到以下互动关系：第一，政策社群与专业网络之间存在的互动关系多表现为合作，博弈现象不明显。第二，政策社群与生产者网络相比具有权威性，但生产者网络也可借助其他途径对政策社群施压，影响政策过程。只有当政策社群与生产者网络在投资风险、对新能源汽车产业整体发展的带动效果、政府支持的成本、充电价格等方面达到平衡关系，充电设施供给才能取得实际成效。第三，政策社群对议题网络具有一定的威慑力，议题网络成员众多，力量较为分散，利益诉求也各不相同。然而，政策社群不能忽视新能源使用者等议题网络成员的需求和建议。第四，专业网络与生产者网络之间有可能表现为合作，有可能表现为博弈，这取决于双方是否有共同利益以及利益依赖程度。第五，专业网络与议题网络之间存在着较为复杂的关系，有可能表现为合作，也有可能表现为博弈。第六，生产者网络与议题网络之间最重要的是企业与新能源汽车使用者的关系，且企业拥有主导地位。