日本公共年金制度改革及面临的新课题

内容摘要：日本公共年金制度是一种“国民皆保险”、代际间抚养的养老保险制度，在经济发展和社会稳定中一直发挥着非常重要的作用。日本政府50多年来一直没有停止改革，特别是，人口少子老龄化、以及平均寿命的延长等人口结构的变动，更是加快了公共年金制度改革的步伐。但是，尽管如此，日本公共年金制度仍面临着信任危机、代际间负担转移、财政收支困难等新的课题。

关键词：公共年金制度；国民年金；厚生年金；保险费；给付水平

日本公共年金制度作为社会保障体系的核心，旨在保障老年人的基本生活需要，在促进经济发展和维持社会稳定方面起着至关重要的作用，在日本经济的发展历程中也占据极其重要的地位。2006年度，日本社会保障支出占GDP的比重达到了23.9％，其中公共年金给付总额为47万亿日元，且具有继续上升的趋势。截止到2007年末，有7000多万人加入了公共年金制度，其中，3200万人正在领取年金，相当于每4个国民中就有1个人领取年金。日本的公共年金、恩给等收入占了老年家庭总收入的70％，有60％的老人完全是靠年金、恩给生活。70％多的人认为，公共年金将在老后的生活中起重要作用。从国民意识上来看，养老观念也发生了很大变化。60岁以上老人，在1981年还有18.8％认为应该由家庭负责养老，可到了2005年却降到了6.9％，相反，认为应该由社会保障来负责的比例由1981年的21.8％，上升到了2005年的43.6％。随着老龄化的急速发展，国民对老后生活担心的增加，再加上无法预测的通货膨胀等因素，使负责老龄期生活的公共年金制度变得越来越重要。

但是，少子化、老龄化的急速发展给日本公共年金制度带来了极大的挑战。日本65岁以上人口占总人口的比重和老龄化指数，2005年分别为20.2％和146.5，预计到2025年会上升到30.5％和304，1，2055年将分别达到40.5％和485.2。日本人的平均寿命和平均余命也发生了很大变化。日本人平均寿命在1950―1955年间只有61.6岁，2005―2010年间却达到了79.0岁，50年间延长了16岁；65岁人口的平均余命，1960年男的只有11.62岁、女的只有14，10岁，2005年这一指标却分别达到了男子18，13岁和女子23，19岁。日本的合计特殊出生率在1955―1975年间基本维持在2.0上下，但2004年该指标已经下降到1.29。此外，产业结构、就业结构的变化，城市流动人口的增加，小家庭和老龄者家庭的增加等也都直接影响了公共年金制度的运行。年金制度只有不断改革，才能避免危机的发生。

一、日本公共年金制度体系及其特点

日本公共年金制度分为三个层次，第一层次为全体国民都必须强制加入的国民年金，为了财政平衡也称基础年金；第二层次与收入连动，是按报酬比例缴纳和支付的被用者年金，其中包括厚生年金和共济年金，厚生年金面向公司职员及蓝领，而共济年金则面向国家和地方公务员及私立学校教员；第三层次为可选择性较强的企业年金，主要包括国民年金基金、厚生年金基金、适格退职年金、确定缴纳年金、确定给付企业年金等。

按照国民的职业及加入年金制度的不同，日本公共年金制度将具有参保资格的人分为第1、2、3号被保险者，其中，自营业者、农民及20岁以上的学生，被称为的第1号被保险者，只能加入国民年金；而私营公司的职员，既可以加入国民年金也可以加入厚生年金，公务员。和私营学校教员则是既可以加入国民年金也可以加入共济年金，这部分人被称为第2号被保险者，也就是说，第2号被保险者只要按一定的报酬比例缴纳了厚生年金或共济年金保险费，到退休时便可以领到国民年金(基础年金)和厚生年金或者和共济年金两层保险金。除此之外，第2号被保险者的配偶称为第3号被保险者，第3号被保险者无需缴纳任何保险费，只要提交结婚证明等手续，便自动加人国民年金，65岁以后可以领取老龄基础年金(国民年金)。

日本的公共年金制度呈现以下特点：

第一，国民皆年金制度。日本公共年金制度是包括自营业者以及无业者在内的、所有国民都加入、老后都可以领取基础年金的国民皆年金的制度体系。日本于1961年建立国民年金制度，其主要原因在于年金加入者的“二重结构”，即一部分个体经营者未被纳入年金制度体系，国民年金制度的建立使得年金的适用范围大大扩大，但受到产业结构变化的影响，其财政基础非常不稳定，制度内部及制度间的给付和负担也不公平。由此，1985年日本对年金制度进行改革，创设了全体国民共同加人、并领取的基础年金，在此基础上又创立了报酬比例年金制度。随着国民皆年金制度的建立和完善，构成了稳定的保险集团，以解决老年人的收入保障问题。由于基础年金是保障国民老后生活的基础部分，全体国民都可以领到，所以其费用由全体国民公平负担，基础年金给付费用也由各个年金制度的加入者共同分担。

第二，社会保险式的财政方式。日本公共年金制度是从传统的依靠个人储蓄及子女收入为主的家庭养老方式向依靠社会保障及自己自立的社会养老方式转变的产物。因此，公共年金制度具有社会保险的性质，要求全体国民必须强制加入，以降低个人养老所面临的风险，另一方面，为保障年金制度的收入稳定，也必须规定现役世代在保险费上有义务支援公共年金制度。作为公共年金制度的加入者必须首先缴纳一定的保险费，老后才能领取年金，不缴纳保险费者不可以领取年金，且缴纳的时间越长，领取的年金越多，这种给付和负担关系非常明确，也容易得到国民的理解。但是，缴纳年金不同于个人储蓄，不是个人缴纳一定的保险费，到时候连本带息一同返还，而是作为社会保障的手段保障全体国民在老后都可以领取到一定数额的年金，尤其是针对现在上班而收入较低的人群，属于收入再分配。此外，对于无业者等缴纳保费确实有困难的人群，通过实行免缴或少缴等优惠制度，以保障他们老后领取年金的权利。

第三，代际间抚养方式。在国民皆年金制度实施以前，国民主要依靠个人储蓄或者子女赡养的方式维持老后的生活。但是，个人无法预料自己的寿命，也无法预测老后的生活费用，再加上通货膨胀等不确定因素，个人储蓄会大大缩水。而依靠子女赡养的方式也无法保证老后生活的稳定，子女们也有自己的生活，其收入也受经济状况的影响。目前日本公共年金制度采取现役世代缴纳保险费支撑老龄者养老金的代际间抚养模式，将个人养老扩充到整个社会养老，以避免私人养老的不稳定性，以及由此引发的其它社会问题，并且，对于年轻人来讲，通过年金制度把一部分钱转移给了老龄者，无形中也避免了通货膨胀可能带来的孝后资产价值的缩水。世代间的抚养方式，在提高个人自律，发展社会、稳定社会等方面起着重要的作用，可以解决年轻人自己及父母老后生活的后顾之忧问题，是公共年金制度发展中不可缺少的重要组成部分。

二、日本公共年金制度改革的最新内容

日本公共年金制度的起源可以追溯到1942年建立的劳动者年金保险制度和1961年创立的国民皆年金制度，此后，随着老龄化、小家庭化、通货膨胀等经济条件的变化，以及年金

制度间差异问题的不断凸显，公共年金制度不断沿革。其中1985年的改革引入了基础年金制度，进而形成现行年金制度的主要框架。进入21世纪以来，日本公共年金制度面临更为严峻的经济形势和新的挑战，国民对年金制度的不信任，使日本厚生劳动省不得不加快改革的步伐，完善年金制度体系，以最终实现年金制度的可持续发展。

(一)2004年度改革的主要内容

2004年度日本政府为了构筑和谐、可持续的、确保国民信赖的公共年金制度，应对多样的劳动方式、生活方式，保证长期给付和负担的均衡，进行了比较完善的年金制度改革，涉及到经济假设前提、保险费、给付水准、收入替代率、积金收入、国库负担等的具体计算和预测值，内容非常丰富和细致。

改革主要措施和内容包括，厚生年金的保险费率从2004年10月的13.58％基础上每年提高0.354％，国民年金的保险费从2005年4月的13300日元基础上每年提高280日元，分别达到2017年的18.3％和16900日元后固定。基础年金的国库负担不断增加，2004年度国库负担增加272亿日元，2005―2008年在负担1／3的基础上增加11／1000，到2009年提高到1／2。2004年度现役男子的平均工资收入为39.3万，而夫妇俩人领取的年金为23，3万，收入替代率为59.3％。预计2023年现役平均工资将增加到55.8万，夫妇俩人的年金额为28万，收入替代率则降为50.2％，并一直保持这一水平。此外，引入了宏观经济调整率指标变动体系，即年金调整率=工资(物价)变动率一宏观经济调整率(被保险者减少率+平均寿命增长率)。如果物价水平上升，则利用宏观经济变动指标，调整年金变动率(物价变动率-0.9％×宏观经济变动)；如果物价变动不大或物价下降，则只根据物价变动调整年金率。

2004年度的财政再计算，是根据多年日本经济发展状况的实际，在考虑了许多具体变动因素的前提下进行的。其中，将来人口的计算合计特殊出生率设在1.1―1.5之间，计算平均寿命男的在78―81岁，女的在85―89岁之间；劳动力率男的在72―85％、女的在59―65％之问；消费者物价变动率为1.0％，工资变动为2％左右，积金运营率在3％左右。在这些前提基准条件下，推算出来100年间厚生年金和国民年金的收入、支出和积金收入等，预计到2100年时所剩年金积金正好还剩下一年的支出。这一计算结果，一直作为目前国内外学者、管理者研究日本年金制度的理论基础。

(二)2005年度以来的改革内容

为了实现年金制度的可持续，日本厚生劳动省近几年不断加快年金制度改革的步伐，出台了一系列具体的改革措施。

2005年改革规定从2005年4月到2006年3月，国民年金保险费月额为13580日元。初步预定从2005年到2017年每年保险费月额，每年提高280日元，且随着工资变化率而变化。社会保险厅专门开设了保险金账户，对提前缴纳保险费的实行优惠政策，以节省缴纳保险费的程序和时间。对于20多岁的年轻人，如果本人以及配偶的收入低于2005年收入基准，且并未同具有一定收入的父母居住在一起的，可以申请缓缴或免缴保险费。放宽了单身家庭的国民年金保险费免除的收入基准。单身家庭的保险费，全额免除的收入标准由2004年度的35万日元提高到了2005年度的57万日元；免缴一半的收入标准也由2004年度的68万日元提高到了2005年度的118万日元。

对第3号被保险者实行特殊优惠政策。以前如果第3号被保险者晚交申请，只追溯到2年前视为缴纳保费，但这次修改为2年以前都视为缴纳，将来也可以领取那一部分年金。妇女在育儿休假期间的厚生年金免缴健康保险和厚生保险费的优惠政策适用从小孩1岁扩大到了3岁。此次改革恢复了对60～65岁领取老龄厚生年金并且还在就职的厚生年金保险的被保险者一律支给80％的政策，以及按照年金额和工资额支给年金的制度。

2006年改革规定从2006年4月到2007年3月国民年金保险费为每月缴纳13860日元t每年提高280日元，到2017年最终达到每月16900日元。从2006年7月开始，免缴制度由以前的只有全额免除增加了1／2免除、1／4免除、3／4免除等几个档次，但要向市街村提出申请，审核收入后方可适用。2005年7月以后申请全额免除或年轻者申请缓缴的，不需要每年都提交申请书进行重新审核，只要在获得批准后的第二年提交一份继续申请书即可，已经提交了申请的，2006年度无需再提交申请手续。从2006年7月1日开始，健康保险法和厚生年金保险法的报酬支付的基础天数，由20天以上改成17天以上。降低了年金额，从2006年4月开始全额的老龄基础年金一个月减少200日元。老龄障碍基础年金和老龄厚生年金可以一并领取。

2007年改革规定从2007年4月到2008年3月国民年金保险费月额增加到14100日元，增加了240日元。对推迟领取老龄厚生年金者实行奖励制度，申请65岁以后再领的，可以享受增额奖励政策，增额率为“推迟支给的月数×0.7％”，最大为42％。此外，对遗族厚生年金制度进行细致修改。同时享有遗族厚生年金和老龄厚生年金的权力的65岁以上老人，其自身的老龄厚生年金可以全额领取，但是，遗族厚生年金必须扣除相当于老龄厚生年金额，即只能领取其差额。假如丈夫死亡时妻子不满30岁，且没有小孩的，可以领取5年的相当于丈夫老龄厚生年金的3／4的遗族厚生年金。对丈夫死亡时，已经40岁以上的妻子，到65岁之前每年还可以多领取594200日元的高龄寡妇补贴。65岁以后可以领取遗族厚生年金或老龄厚生年金，再加上老龄基础年金。但2005年4月1日以前就领取年金者不包括在内。对2007年4月1日以后离婚的，离婚时夫妻可以根据和议最多可以分割二者婚姻期间的厚生年金保险费缴纳记录部分的1／2。

三、日本公共年金制度面临的新课题

尽管日本政府不断出台改革新对策，但是，总体来看，只是对细枝末节的改革，对其根本的体制问题并未触及，所以，这就注定日本的改革不会取得实质性进展，日本年金制度仍潜伏着巨大危机。

俗话说，“打江山不易，守江山更难”。日本公共年金制度发展到今天实属不易，然而今后公共年金制度面临的困难非常大，新问题也非常多，如最棘手的年金制度信任危机问题、代际之间的不公平问题、一元化问题、社会保险费改社会税问题、年金积金管理运营问题、年金财政平衡问题等，都需亟待解决，必须尽快拿出行之有效的对策，否则，后果不堪设想。

首先，随着2007年10月被发现的5000多万件年金纪录数据资料被漏记、错记，甚至完全丢失等事件的发生，国民对政府以及年金制度越来越不信任。2007年度年金缴付率只有65.5％，未缴纳率达到了34.5％，未加入及未缴纳人数达到400万，这进一步加剧了国民对年金的不信任。年金积金的滥用更是涉及金额巨大，手段繁多，年金制度管理、监督体制极不规范。社保厅打着为加入者及其家属谋福利的旗号，曾在全国13个地方大规模修建年金

保养基地，总额达到了1953亿日元，并且年年亏损，最后不得不转让，而转让费却只有48亿日元，还有社会保险厅职员用公共年金积金购买高尔夫球、按摩机等，滥印、滥发一些不必要的材料，借机把这些国民年金归为已有。

其次，由于少子化、老龄化及平均寿命的提高等人口结构的变动，年金制度的运行出现了代际间的不公平问题。1935年出生的人，其受益与负担的比，厚生年金和国民年金分别为8.3倍和5.8倍，而1975年以后出生的人，却大幅度降低，分别只有2.3倍和1.7倍。日本公共年金制度采取现收现付制的方式，随着收益与负担比例的降低，年轻一代在这一制度体系中将面临损失，近年来年轻人不加人年金制度，不缴纳保险费也是一定程度上受此影响。

到时候，即使制度维持100年，国民生活水平却未必能保证100年不降低。自引入年金修改率随宏观经济变动指标调整制度以来，虽然表面上看来保险费提高不快，给付水平不降低，最终收入替代率还可以维持在50％以上，但实际执行的过程中并未按此规定执行。且宏观经济变动调整率只在存在通货膨胀时才适用，而物价大幅度下降时则按照物价变动率调整年金给付，但是实际上即使物价下降也并没有下调年金给付。另外，保险费收入不断增加，而年金积金却从2050年以后开始不断减少，直至2100年近乎为零。

日本公共年金制度之间存在着许多不公平。第1号被保险者只能加入国民保险，其妻子也享受不到任何的优惠待遇。而第2号被保险者却只要缴纳了厚生年金或共济年金保险费，其妻子便自动以第3号被保险人的身份加入到国民年金，且无需缴纳保险费，65岁后可以领取到老龄基础年金。此外，即使都是第2号被保险者，厚生年金和共济年金保险费率和年金给付也差异很大。2004年的修改法附则第3条中曾提出公共年金制度一元化改革，但由于涉及到事业主的负担以及准确的收入来源的确定、最重要的是会降低国家公务员的福利，至今仍未正式执行。2006年12月19日决定从2010年4月1日开始将厚生年金同共济年金一并核算，年金的给付和保险费率执行统一标准，不一致的地方统一按厚生年金制度执行，废除共济年金的职域部分，并将这一决定法律化。

随着未加入和未缴纳保费的人数的增多，公共年金制度的财政运营越来越困难。根据年金特别会计厚生年金推算，2005年厚生年金积金减少了5.3万亿日元，只有132.4万亿日元，国民年金积金也减少了0.5万亿，只有9.2万亿日元，到2006年国民年金和厚生年金的收支已经相等。厚生年金第1号被保险者不断减少，2006年3月比上一年减少了27万，只有2190万人，本该加入而未加入者36.3万人。于是在2006年度，最终选定了17.2440万未缴纳保险者，并送达了最终请求书，给5.6407万人送达了催缴请求书，对8585人采取了强制资产抵押执行，但是，整体效果并不明显。

所有这些问题，都是日本厚生劳动省在公共年金制度改革中必须及时解决的问题。这也是我国今后在构建和完善的养老保险体系过程中需要注意的问题。