我国医疗改革及医疗保障制度的路径选择:政府与市场的角色定位

近年来，我国的医疗体制成为众矢之的，很多人对政府将医疗推向市场化的改革道路提出了质疑。本文将从经济学的角度探讨我国医疗改革及医疗保障制度的路径选择――“政府”与“市场”的角色定位。

一、医疗问题的症结所在

从1984年到今天，我国的医疗卫生改革已经历了23年。然而，2005年全国卫生工作会议称，中国内地有48.9％的群众有病不去医院就诊，有29.6％的病人应住院治疗而不住院。面对近一半的人“有病不医”的现象，不得不思索一下我们医疗行业改革的探索将走向何处?

(一)医疗费用上涨过快，市场化难免其责。医疗费用大体可分为基本医疗费用和医疗保健费用。基本医疗费用是指日常性医疗费用，即人们生病所进行的医疗消费。基本医疗本身是一种缺乏需求弹性的商品，即患者对基本医疗的需求量不会因其价格上升而明显减少，或因其价格下降而明显增加。随着我国医疗市场化，一方面，医院作为“经济人”要不断地追求自身效用的最大化，不可避免地会出现一些开大药方、使用昂贵的高利润药品、作不必要的检查的情况；另一方面，为了吸引患者，各个医院都竞相引进先进尖端的设备，使看病的价格越来越高。在需求量基本稳定的情况下,价格上涨，最终导致整体基本医疗费用的上涨。医疗保健费用是指为保持身体健康而进行的医疗消费。医疗保健从某种程度上讲是一种奢侈品，其收入弹性较大。每个人为健康支付的费用是其生命价值的函数。随着收入水平的提高，人们越来越重视自身健康，愿意为健康增加更多的投入，因而医疗保健费用上涨是一种正常现象，也是一种普遍的趋势。

由此我们可以看出，医疗费用的总体上涨虽然不能完全归因于医疗市场化，但是市场化造成医疗机构的逐利行为，使基本医疗费用的上涨是不可否认的。

(二)医疗保障领域公平性差，政府责任缺失。医疗保障制度作为一种制度，其实质是政府重新调整社会经济资源的配置，体现社会的公平性与互济性。而我国医疗保障领域的公平性问题是十分严重的。世界卫生组织(WHO)2000 年的世界卫生报告称，全球191个国家，中国卫生系统公平性指数评估排名为第188位。第三次国家卫生服务调查显示：我国城镇中44.18％的居民没有任何医疗保险, 而农村居民这一比例高达79.11％。这部分没有任何保险的群体一旦生病，所有的费用都将全部由自己承担。过低的保险覆盖率使得医疗保险丧失了它本应具有的功能，不利于疾病风险的分散。可见，在医疗保障这个本该由政府承担责任的领域，政府却严重缺位。

二、医疗领域的特殊性容易出现市场失灵

从经济学的角度来看，医疗市场是一个十分特殊的市场，容易出现“市场失灵”，医疗改革和医疗保障制度的建立必不可少地要考虑到这些特殊性。

(一)预期的不确定性。从整个人群的总体特征来分析，疾病的发生具有相当程度的可预见性。但是对于个人来说，会在何时生病，生什么样的病是不确定的。

(二)医患双方信息不对称。在医疗服务市场上，医患双方信息严重不对称。病人处于信息劣势。绝对占有诊疗信息的医生有可能鼓励病人“过度消费”。正如经济学家萨缪尔森指出的那样，医疗市场中医患之间信息不对称状态，使购买服务出现很大的风险和不确定性。

(三)公共产品及负外部性。基本医疗服务是一种公共产品或准公共产品，即一个人对基本医疗的消费不会减少其他人对其的消费，具有非竞争性与非排他性。此外，在某些情况下患者的疾病还具有负外部性, 即患者所患疾病不仅对其个人的健康产生影响，如果不及时治疗, 还会影响到他人的健康。例如，SARS等传染性疾病。

(四)医疗行业具有一定的垄断性。由于医疗直接关系着人们的生命健康，国家对医疗卫生行业准入资格有许多严格的规定，必须达到一定条件的机构和医务人员才能从事营利或非营利性医疗服务。医疗服务具有高度专业性和技术性，使得医疗市场具有一定的垄断性。

三、医疗改革和医疗保障制度的路径选择及政府与市场的角色定位

医疗费用的大幅度提高，医疗保障体制的不健全，使得人们对医疗的需求出于经济原因很难得到满足，而医疗困局的根源都直接指向了“政府”与“市场”。建立一个政府职责清晰、市场竞争有序的医疗服务和医疗保障体系，既是医疗行业健康发展的重要外部条件，又是从体制改革入手解决医疗困局的治本之策。

(一)加强政府责任。医改以来，一个总体倾向就是政府减少了对医疗保障的财政责任。2002年，政府财政卫生支出864.49亿元，占卫生总费用的比重从1978年的32.16％下降到15.21％；社会保险和其他卫生支出1503.62亿元，占卫生总费用的比重从1978年的47.71％下降到26.45％目前我国的医疗服务和医疗保障社会公平性差、医疗资源配置效率低，占我国总人口20％的城市人口享有全国80％的卫生资源，而占总人口80％的农民只享有全国卫生资源总额中的20％；医疗高新设备、高新技术人员都集中在城市，而农村地区，特别是贫困地区缺乏基本的、必要的医疗设备，且卫生服务技术含量过低。虽然城市中已建立起城镇职工基本医疗保险制度，但学生、儿童、城镇无职业者、农民工等广大群体仍没有任何保障。纵观世界各国医疗制度的建立和发展过程，都离不开政府责任。医疗体制的完全市场化与医疗行业的公共产品性质与公益属性相悖。社会事业领域或者公共服务领域和一般经济领域的目标不一样，评价标准也不一样。比如经济领域的评价标准就是微观经济效率，而公共服务领域的评价标准应是社会效益的最大化。而加强政府责任是社会效益最大化的内在要求。

提出加强政府责任，并非是重新回到计划经济时代政府全包的方式。政府的角色应定位于保障社会公平、财政支持、行业监管和信息披露等方面。

保障社会公平方面：①促进医疗资源公平配置。通过提高医疗服务的覆盖面和平衡医疗服务在各个社会阶层的利用率来保障医疗服务的社会公平。公平分配医疗卫生资源和服务，保障人们获得安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务, 促进健康公平。整合医疗资源，大力提高农村、中西部地区和基层公共卫生资源的比重。②加强医疗保障制度公平建设。公平是社会保障制度的应有之义，而我国目前医疗保险的低覆盖率无法充分发挥保险的“大数法则”效应，即风险分散功能。政府应该加强基本医疗保险的建设，扩大城镇职工基本医疗保险范围，推进农村居民基本医疗保险，完善困难居民医疗救助，提高我国医疗保障的公平性。

在财政支持方面：政府责任主要体现在对医疗的筹资方面。首先，建立各级政府间规范的责任分担与资金投入机制。确保国家对医疗费用的投入与国民经济增长同步，保障全体公民的基本医疗和基本医疗保障的投入。其次，强调“政府主导，社会参与”，逐步建立投资主体多元化，投资方向多样化的医疗体制。

行业监管方面：对于由技术门槛、沉淀资本等形成行业垄断的一般市场，政府的作用是引入充分竞争以打破垄断。但对于医疗市场的行业垄断，由于政府要保障医疗服务的质量，对人们的生命与健康负责，政府不能过分强调通过引入竞争来打破垄断，相反还要限制过度竞争，对医疗行业的不正当竞争进行监管。

信息披露方面：政府应强化医疗信息披露制度，减少医患关系双方信息不对称问题，进而遏制由此产生的医疗费用上升和道德风险等问题。

(二)充分发挥市场机制的作用。政府主导医疗改革和医疗保障制度对克服各种市场缺陷，协调公平与效率等方面有着重要的作用，但同时应该看到政府也不是万能的。例如：医疗服务和医疗保障费用支出的膨胀。由于人们对健康的重视，医疗服务天然具有趋高性。在任何一个国家，全部由政府承担的医疗服务和医疗保障模式都是不可取的，即使在最发达的国家，政府也不可能满足每一个患者的医疗需求。在实行全民普遍保障型的英国，也因财政负担过重而在近几年加大了引入市场机制的改革。还有政府运行效率。政府机构不断膨胀，人员不断增加，管理费用的提取比例日益提高，但办事效率却越来越低下，这是全球政府公共事业管理机构的一个通病，社会保障体系中的政府介入也不例外。如果完全依靠政府行政体制来运行，就会影响资源配置的效率，产生寻租等现象。

虽然医疗改革和医疗保障的现状不尽如人意，但并非对市场机制的全盘否定，在医疗市场化改革以来，由于竞争机制的引入，医疗服务水平的大幅度提高是不可否认的。因此，在今后的改革中既要加强政府责任，又要充分利用市场机制。改革不是强化政府弱化市场，而是通过完善政府职能来加强市场机制的作用。在医疗服务方面，政府的作用应该是提供基本医疗，而其它如对医疗保健的需求应交给市场。对基本医疗实行政府指导下的按成本定价，医疗保健实行市场供求定价。在医疗保障方面，应加快发展商业医疗保险。目前我国已经建立了城镇职工基本医疗保险制度，但我国的国情、国力决定了政府提供的医疗保险只能暂时维持在低覆盖水平、低层次上，提供最基本的医疗保障，比如肾移植等大手术必须通过商业医疗保险等其它方式寻求医疗保障。发展商业医疗保险可以将更多社会成员纳入医疗保障体系，这在一定程度上促进医疗资源分配的公平性，增进了社会福利。

因此，我国医疗改革和医疗保障体系的健全应是政府在干预弥补“市场失灵”的同时，避免和克服“政府失灵”，关键是寻求市场机制与政府调控的最佳结合点，走一条政府主导下又充分利用市场的道路。

(作者单位：中国政法大学)