资源垄断性旅游景区价格管制的动因与策略探讨

中图分类号：F590 文献标识码：A

内容摘要：本文认为当前政府对资源垄断性景区价格管制失效的主要原因在于国家财政投入不足，价格管制制度缺失，政府型企业的垂直一体化垄断和信息不对称，政府有必要对资源垄断性景区进行价格管制。进行价格管制应在国家公共财政基础薄弱的现实基础上，通过完善制度建设、业务结构重组和制定进入政策实现对资源垄断性景区的有效管制。

关键词：资源垄断性 旅游景区 价格管制

资源垄断性景区价格管制理论分析

（一）景区价格管制范围

由于旅游业在总体上不属于垄断性行业，因此价格管制并不适合所有的旅游景区。目前旅游市场上的旅游景区按市场势力总体上可以分为两大类：一类是旅游资源不具有稀缺性，产品在近距离内容易被复制的旅游景区，这类景区目前主要依靠民间资本在开发、管理和运营，也有一部分是依靠国有资金建设的，这类景区的市场竞争激烈，没有定价权，因此无需对这类景区的价格实行管制。另一类是资源的稀缺性非常突出，旅游产品很难被模仿复制，在旅游市场中具有很强号召力，主要由国家投资开发、管理经营的旅游景区，这类景区称之为资源垄断性景区。他们是旅游市场的宠儿，卖方势力非常强大，垄断性明显，有很强的定价权，容易产生垄断利润，所以，对景区实行价格管制主要是针对资源垄断性景区。

（二）对资源垄断性景区实行价格管制的理论依据

1.资源的垄断性与旅游消费刚性并存导致市场失灵。旅游资源是景区的生存之本，是景区用以经营和依托发展的主导因子。然而，地域分异规律的存在以及旅游资源不可再生的特点，决定了旅游资源是一种稀缺物品，而那些世界遗产，著名的风景名胜更是一种极其稀缺的物品，因而在被用作景区经营的过程中显现出了强大的垄断性。垄断的旅游市场上竞争程度十分微弱，旅游产品的价格很容易为景区的经营管理者所控制。

另外，由于资源垄断性旅游景区的吸引力要远远大于那些非资源垄断性的景区，旅游者对这类景区往往有强烈的消费心理，这就使消费需求表现出了很强的刚性，景区门票价格的一般性波动不足以在很大程度上影响消费需求。与此同时，随着国内经济的进一步发展和国民收入的不断增长，旅游消费的需求在不断扩大。从图1中可以看到，资源垄断性景区的门票价格上涨造成只会在短期减少消费需求量（从Q0下降到Q0`），而下降数量远远低于长期旅游消费需求扩大的数量（Q1）。所以，从经营者的角度看，提高产品价格可以获取较高的垄断利润，但这是以损害消费者的利益为前提的。由此看来，就有必要对资源垄断性景区实行价格管制，以解决市场失灵的问题。

2.资源垄断性景区涨价使相关利益者受损。资源垄断性景区往往是世界遗产、风景名胜区，而这类资源是人类共同的财富，是一个国家文化与文明的标志， 具有丰富的文化价值、社会功能以及经济价值。从基本属性判断，它是一种公共资源，也是一种准公共产品。这类景区的涨价对一部分低收入群体来说有失“公平”，这部分人群享受大自然赋予人类的自然资源的权利被无情的剥夺了。

旅行社等旅游中间商作为旅游景区重要的客源组织者，担负着连接供需两端的作用，但也容易受到供需两端的挤压。对于一般性旅游景区的涨价，旅行社可以利用其巨大的客源组织能力抵制其涨价，但对资源垄断性景区的涨价，由于市场需求的刚性，旅行社不得不为涨价埋单，同时还要受到旅游者的挤压，从而使自己的利益空间进一步缩减。

景区内其他旅游服务供应商所提供的产品完善了景区的功能，丰富了旅游者的旅游活动。然而在旅游者的预算约束不变的前提下，由于景区门票价格的提升，导致旅游者必定降低其他旅游消费，从而减少了其他旅游服务供应商的收入，使旅游消费结构进一步失衡，“门票经济”现象会进一步被强化。

其他互补性景区在资源垄断性景区涨价之后，并不一定会因此而获益。在旅游者的旅游消费支出一定的前提下，由于行程中资源垄断性景区是不可缺少的环节，所以这些景区的游客接待量会因此而下降，有的景区为了保证一定的游客数量，不得不以降低门票价格来增强其竞争能力，从而引发一般性景区的恶性价格竞争，最终导致经济效益的下降。其他资源垄断性景区在涨价之后可能会采取“跟风涨价”的措施，由于门票价格的上涨增加了利润，在一定程度上会使企业的管理松懈，费用开支上升，出现效率下降，使整个景区行业的管理水平倒退。

当前资源垄断性景区价格管制失效的原因

（一）国家财政投入缺乏

目前，我国大多数资源垄断性景区都隶属于国家，由政府下设专门的管理委员会进行管理，而对景区进行管理的企业也大多由管委会派生出来。目前对于这类景区的管理，因为涉及到林业系统、文化系统、文物系统、宗教系统、旅游系统、商业系统等等，条块分割矛盾很多，关系错综复杂，管理体制非常不顺。管理体制缺陷直接导致对这类景区保护的财政投入不足。这就造成了许多风景名胜区因此不得不走上“靠山吃山”、“以景养景”的道路，涨价也就成了他们获取更多资金的不二法门。

政府财政投入不足，景区必须依靠自筹资金进行景区维护，造成了政府在对景区价格管制时的话语权的丧失。然而资源垄断性景区如果完全依靠政府财政投入，至少在现阶段，我国的公共财政还不具备这样的条件，因此，政府在这场价格管制的博弈中还将长期处于弱势地位。

（二）价格管制制度缺失

我国对于景区价格管制的制度主要是依据《价格法》以及国家发改委的有关规定，但在实际操作过程中存在以下几个主要的问题：对于门票价格的波动范围尽管有一个明确的范围，但缺乏合理的理论依据，波动范围的确定随意性很大，不能正确反映国内经济发展、居民收入水平增长与门票价格之间的关系，导致价格的波动仍然在一个比较大的范围内，价格管制的作用无法得到真正发挥；依据《价格法》的相关规定，门票价格的上涨需要由当地政府召开价格听证会，然而，景区所在地政府是门票价格上涨的既得利益者，又在价格管制的过程中充当了裁判员，这本身就是违背了法律的原则；同时，参加价格听证会的人员应来自全国各地才具有代表性，但目前多数价格听证会的人员来自景区所在地，这就造成了景区门票上涨出现了“枪口朝外”的局面，最终门票价格的上涨由外地游客埋单。

（三）政府型企业垂直一体化垄断

虽然资源垄断性景区采取的是企业化管理，自负盈亏，景区的经营管理者往往具有很强的政府色彩，政府作为资源的实际拥有者在景区的整体业务中非常容易实现高度的垂直一体化垄断。从景区的规划开始，政府会将自身意志强加给规划人员，使景区的规划方案朝着政府的既得利益倾斜，忽视其他相关利益，并在最终的规划评审中予以确认。在景区的建设中，政府会以地方形象为借口，大肆增加工程开支，使建设成本大幅提升，甚至破坏当地资源。在景区的经营管理中，作为政府代言人的企业面对不断上涨的管理费用，由于有“门票”为王牌，很难有动力认真提高管理效率。由于竞争者很难突破“政府权力”的软门槛，对现有的景区产生竞争压力，无法迫使现有景区压缩成本空间，价格管制更是难以实施。

（四）经营管理信息不对称

价格管制很难有效实施的另一个原因是管制对象与管制者之间存在信息不对称问题，特别是在景区的经营行为和产业状况的了解上，由于经营管理景区的企业比政府管制部门拥有更丰富的信息，管制者难以观察更难以推断企业的经营行为和真实的经营状况。在价格管制的过程中，由于政府无法像被管制的景区那样掌握真实的经营信息，所以只能根据景区提供的信息进行判断，也就无法按照社会最优目标对景区的定价行为进行有效控制。

实现资源垄断性景区价格有效管制的对策

（一）完善制度建设，建立国家监管机构

通过制定相应的法律法规，明确国家风景名胜区、世界遗产、国家重点文保单位等带有资源垄断性质的景区为准公共产品的性质，不能作为经营性资源谋取经济利益。明确这些资源垄断性景区的归属权归国家，不属于地方政府和其他管理机构，由国务院成立一个类似于国家自然历史资源管理局的独立机构来全权管理，该机构不参与景区的经营活动，只对业务进行监管，仅仅扮演裁判员的角色。

通过建立相应的价格制定模型，来规范景区的价格波动。在制定价格模型时，应充分考虑到中国经济快速发展，人民生活水平提高以及消费水平的提高，兼顾公共财政薄弱的现实基础，制定既能满足景区维护自身运转的需要，又能符合景区作为准公共产品定位的动态价格定价模型。

完善价格听证会制度，对所有资源垄断性景区的价格调整，都必须由国家级的管理机构组织召开，在全国范围内组织人员参加听证会，维护广大旅游者的基本权益。

（二）重组业务结构，提高景区管理效率

要打破资源垄断性景区由一家垂直一体化的企业或政府主导的情况，通过在不同程度上对涉及的业务领域实行重组，实现垄断性业务和竞争性业务分离的局面。景区的业务大致可以分为三个组成部分：规划、建设和管理。

景区规划业务涉及到景区资源永续利用持续发展的问题，应由专业的机构来负责监督完成。理想的方案是在国家管理机构的支持下发展一批以保护资源为目的的非营利性专业组织，这些组织必须通过国家监管机构的认证，具备对资源垄断性景区进行规划的资格，由国家管理机构委托其中的一个组织编制景区规划方案，并由监管机构组织评审。

景区建设业务涉及对资源进行开发建设的问题，必须要求建设单位能在施工过程中主动保护各种珍贵的资源。因此，只有获得国家监管机构认证的建设单位才能参与建设工程的竞标，并且采用一票否决制，对于在施工过程中破坏资源的建设单位要永久禁止其建设景区。

景区管理业务作为一种经营管理活动应充分发挥企业的能动性，通过建立竞争机制来激发企业的能动性，可以通过经营权招标的形式进行。在招标合同中应规定企业的责任和义务，如不得擅自提价、控制客流、保护资源等，通过全国性的招标，由那些经验丰富、管理效率高、有责任心的景区管理机构来对景区进行长期管理。另外，也可以通过这种竞争机制来促使各地景区管理企业精简机构，压缩管理费用，提高管理水平。

（三）制定进入政策，尝试民营化改革

尽管资源垄断性景区具有垄断性质，但旅游行业归根结底是一个竞争性行业，因此在完善的制度保障下，景区管理进行民营化改革是完全能够实现的。我国旅游业经过20多年的发展，民营资本已经深入旅游行业的各个角落，在景区管理中也可以看到民营资本的影子。这些民营旅游景区在日常的经营活动中积累了丰富的经验，如果能允许他们进入资源垄断性景区的管理活动，必将对景区的管理带来更多裨益。对于民营化改革的方式，既可以完全由民营资本组建企业进行管理，也可以民营资本参股的形式组建公司进行管理，甚至还可以是民营企业以管理输出的形式进行管理。但政府对于进入的民营企业必须要求达到最小的经济规模和必要的从业年限，以避免出现过度损耗资源的现象。

参考文献：

1.张维，郭鲁芳.旅游景区门票价格调整的经济学分析―利益相关者理论视角[J].桂林旅游高等专科学校学报，2006.2

2.向荣.风景名胜区管理体制及其门票定价机制探讨―对景区门票价格上涨现象的反思[J].江苏商论，2006.9

3.王俊豪.中国垄断性产业结构重组、分类管制与协调政策[M].商务印书馆，2005