资源租金、资源开发补偿与资源型城市可持续发展

基金项目：国家社会科学基金重大项目（05&ZD035）和辽宁省教育厅高等学校人文社会科学研究项目之重大决策科学研究项目（2004Z10）

作者简介：钱 勇（1967-），男，江苏常熟人，副研究员，主要从事产业组织与企业组织方面的研究。

摘 要：本文基于可持续发展的一般表述，结合资源型城市的特点，对资源型城市可持续发展的目标和标准进行界定，从资源开发补偿和资源租金两方面，分析了矿产资源产品收入的构成及构成要素之间的分配对中国资源型城市可持续发展的影响。

关键词：资源型城市；可持续发展；产业转型；资源租金；资源开发补偿

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2006)12-0034-05

中国这样人口众多但城市化水平却不高的国家中，许多资源型城市的市区人口都超过几十万，可持续发展是这些资源型城市的惟一出路。资源型城市因当地拥有丰厚的矿产资源而兴。关于矿产资源的丰厚与当地经济发展的关系，一些经济学家如纳克斯、罗斯托强调丰富的资源对经济发展的正面作用，而Sachs、Warner、Weidmann、Gylfason等许多学者发现，在过去200年中，矿产资源丰富的国家或地区，经济增加一般处于或低于中等水平，并称之为资源诅咒（resource curse）现象（Papyrakis and Gerlagh, 2004）。概括起来，关于寻租行为的资源租金与关于资本存量的资源开发补偿都影响到资源型城市的经济发展。

一、资源型城市可持续发展的目标和标准

资源型城市因矿产资源开发而兴起，城市经济长期依赖于不可再生资源的开发，不能保证自然资本存量的非减少。因此，资源型城市的可持续发展不能采用严格的强可持续发展标准。另一方面，在大多数国家（包括中国），虽然矿产资源为资源型城市带来经济发展机会，但矿产资源的所有权属于中央政府和省级地方政府。因此，作为自然资本的矿产资源只能部分计算为资源型城市的资本存量。

从可持续发展概念表述出发，根据城市的特点，资源型城市的可持续发展应体现在如下方面：

第一，从长期来看，效用或消费能否不随时间而下降，这取决于城市产业转型的实现。

第二，从短期来看，效用或消费能否不随时间而下降，这取决于城市境内矿产资源开发的可持续性，如资源勘探与技术进步延长资源的经济开采期。

第三，从生产函数角度看，未来生产机会的维持。这依赖于资源型城市实物、人力和智力资本存量的增加，以替代自然资本存量的减少。

第四，从生态环境角度，因自然开发导致自然环境破坏能够得到治理与恢复。

第五，决定上述四方面的制度设计及相应的行为。

因此，资源型城市的可持续发展的目标和标准可以归纳为：城市的产业转型，城市境内矿产资源开发的可持续性，非下降的城市资本存量，城市自然环境破坏得到治理与恢复，以及促进以上四项实现的制度与当地经济主体的行为。

二、资源收入分配与资源型城市可持续发展

马歇尔在《经济学原理》（1920）中提出，矿产资源产品的边际供给价格除了包括开矿的边际生产成本外，还包括储量使用费（royalty）以及资源租金（rent），储量使用费用以补偿以资源开采导致的矿山价值的减少。马歇尔在《经济学原理》中，未对资源租金加以界定，Mutti和Morgan在马歇尔的分析框架下进一步指出资源租金的存在归因于矿产资源的高品位，相当于级差地租，这意味着储量使用费用仅仅是补偿相当于绝对地租的那部分价值，大约等于获得贫矿储量的成本。[12]

根据联合国统计署提出的可持续发展指标体系――环境和经济综合核算体系（SEEA），矿产品的生产成本由中间消耗、员工薪金、固定资本消耗、正常利润和环境恢复成本构成。这样，资源收入的构成可由公式（1）表述。

TR=P×Q= R+ IC + CE + CFC + NP+ RC+Roy（1）

其中：TR――总收入；

P ――资源价格；

Q――资源产量；

R――资源租金；

IC――中间消耗；

CE――员工薪金；

CFC――固定资本消耗；

NP――正常利润；

RC――环境恢复成本；

Roy――储量使用费。

中间消耗反映对资源开发中中间投入品的补偿，员工薪金反映对其中劳动者劳动投入的补偿，固定资本消耗反映对其中固定资本折旧的补偿，正常利润反映对其中资本收益的补偿，环境恢复成本反映对其中环境损害的补偿，储量使用费反映对其中矿山资源价值减少的补偿，这些都属于资源开发过程中的成本补偿范畴。从上述构成来看，资源收入由资源租金和资源开发过程中的成本补偿两大部分构成。

矿产资源产品收入的构成及构成要素之间的分配体现出政府的资源管理与经济发展政策，并直接或间接影响到资源型城市的可持续发展。下面分别从资源租金和资源开发补偿这两大部分进行具体分析。

三、资源租金与资源型城市可持续发展

1.资源租金在资源所有者与资源开采企业之间的分配

虽然在大多数国家矿产资源的所有权属于中央政府和省级地方政府，但资源租金被资源所有者全部占有的前提条件是完全竞争的市场以及行为主体对未来的完全预测[11]。

在现实情况下，企业获得矿产资源开采权的主要途径有：其一，市场经济环境下通行的方式，即以招标、拍卖、挂牌出让等市场竞价方式从政府（中央政府或省级地方政府）那里有偿取得探矿权与采矿权，或者通过矿业权二级市场从其他经济主体那里转让采矿权，同时按规定向政府缴纳资源税和资源补偿费。其二，中国计划时期形成的申请加行政审批方式，即国有矿业企业通过向政府申请，政府以行政审批方式无偿将探矿权与采矿权授予，同时企业按规定向政府缴纳资源税和资源补偿费。这两种途径在中国并存。

在第二种途径下，政府规定的缴纳资源税和资源补偿费要比大多数资源开采企业可以提供的资源租金低许多。以原油为例，中国资源税的征收一直按照1993年制定的《资源税暂行条例》执行，原油征收的标准是每吨8―30元（2005年8月调整为每吨14―30元）。同时，根据1993年制定的《矿产资源补偿费征收管理规定》征收经过开采回采率系数调整后销售收入1%的资源补偿费。1993年原油价格只有500元／吨，而2006价格已达到2 000多元/吨，是1993年的4倍多。虽然石油生产企业的生产成本也有所上升（国内原油平均生产成本已达到600―800元／吨），但2000多元／吨的油价使石油生产从微利变为暴利，石油资源税率实际已下降至6‰左右，外加1%的资源补偿费。这样，作为资源所有者的政府实际占有的资源租金，只占资源开采企业可以提供资源租金中比例不大的一部分。

在第一种途径下，除了通过资源税和资源补偿费外，政府还可以通过一级市场出售探矿权和采矿权从而占有资源租金，相对于第二种途径占有更高比例的资源租金。但是，资源开采行业的专业性决定探矿权与采矿权市场竞争者的有限性，而且在竞争者有限的前提下，矿产资源自身的隐蔽性增强了市场交易各方（特别是不同的买方之间）信息的不充分与不对称，这导致探矿权与采矿权市场竞争进一步弱化。因此，即使矿产资源管理制度非常完善，探矿权与采矿权市场也无法实现完全竞争，政府还是不能全部占有资源租金。同时，矿产资源管理制度的完善程度，与政府占有资源租金的比例一般呈正比。

2.资源租金在资源开采企业缔约各方之间的分配

根据企业的契约理论，资源型企业同样可以看做一系列契约的联结[6]。未被政府占有的资源租金，则在企业契约缔约各方之间进行分配。这些缔约方通常包括企业股东、企业从业人员、中间投入品供应者，甚至还包括所在矿区居民。

资源租金在资源开采企业缔约各方之间的分配关系，必然基于这些契约关系。对于非国有（特别是个人独资）资源开采企业来说，企业与从业者之间的雇佣契约以及与中间投入品供应者的商品或服务购买契约，是交易双方在市场中相互选择，以市场供求条件为依据，基于竞争性市场价格，从业者与中间投入品供应者最多获得各个行业都存在的专业技能准租金；而企业所有者与经营者之间的契约关系则相对简单（几乎以企业利润与发展为惟一目标），委托链相对短，内部人控制问题一般被控制住，这样企业占有的资源租金基本上都以利润的形式归企业所有者。

而对于国有资源开采企业来说，国有企业所有者与经营者之间的委托层次多，公司治理低效[6]，内部人控制问题比较严重。政府与这类企业经营者之间契约关系的性质（即前面对后者的考核标准以及后者升迁的决定因素）决定，企业经营者追求的不仅仅是企业的利润与发展，还要照顾企业职工利益甚至周围居民的利益以避免引发社会不稳定。这样企业经营者有动机使企业占有的资源租金流向企业职工、附属企业甚至周围居民。在另一方面，国有资源开采企业中的其他契约关系也促进了这种资源租金流向。计划经济时期形成了企业与从业者之间的隐性终身雇佣契约[1]，从业者的报酬普遍高于市场价格，比如（基于可比性）油田附属中小学校教师的工资要比所在地地方中小学校相同条件教师的工资高20%左右。许多中间投入品是由国有资源开采企业的附属企业提供的，这些附属企业为国有资源开采企业扶持兴办的，从业人员绝大部分都是国有资源开采企业的富余职工以及职工家属。为了扶持这些附属企业，国有资源开采企业的中间投入品供应尽可能依赖这些附属企业，通过“内部市场”进行交易，在很大程度上排除了中间投入品的市场竞争。这些“内部市场”交易的价格必然高于市场竞争价格。

3.资源租金的分配与资源型城市可持续发展

Mehlum、Moene和Torvik指出资源丰富国家经济发展成效的差异主要归因于资源租金的分配，后者决定于相关的制度安排。[13]资源型城市可持续发展的成效也是如此。首先，资源租金的分配及其制度影响到资源型城市中经济主体的行为，后者直接决定资源型城市可持续发展的成效。Mehlum、Moene和Torvik将资源租金的分配制度分为鼓励财富生产者（producer friendly）的制度和鼓励财富攫取者（grabber friendly）的制度，在前一种制度下生产活动与寻租活动是互补的；在后一种制度下，生产活动与寻租活动是竞争的，丰富资源带来的丰厚资源租金将稀缺的企业家资源从生产活动吸引到非生产活动，这对经济发展非常有害。其次，资源租金分配方式在很大程度上决定资源租金是被积累、消费或以其他方式消耗掉（如依靠资源租金维持低效率），积累下来的资源租金可作为财富用于增加国家的资本存量，特别是弥补资源开发补偿欠账，满足资源型城市可持续发展的资金需求。

在中国现行的资源管理体制下，政府占有的资源租金比例不大，而且资源补偿费主要用于政府所属地质队伍的开支，作为地方税的陆地资源税收入规模过小，占地方收入整体比重过低。如地处西北边陲的新疆阿勒泰地区已探明的矿藏就有80多种，资源极其丰富，但其资源税收入却不足地方工商税收收入的2%[3]。这样，地方政府依靠资源税占有的资源租金远远不能满足资源型城市可持续发展的资金需求。

在政府占有资源租金比例不大的情况下，资源租金分配对资源型城市可持续发展的影响主要体现在资源开采企业对资源租金的使用及其效应中。非国有资源开采企业占有的资源租金基本上都以利润的形式归企业所有者，而这些企业所有者在当地进行产业转型项目投资的不多，即使进行这方面的投资，成功率也很低。以阜新市为例，资源开采业以外的大中型民营企业几乎都是原国有企业转制而来的或外地资本投资兴建的。占有巨额资源租金的资源开采企业所有者除了以购买豪华用品（如超豪华轿车）形式进行消费外，往往将主要资金投向外地，比如北京、上海等大城市的高档房地产，往往置当地的经济和环境于不顾[4]。因此，非国有资源开采企业所有者大量占有资源租金，既不能促进城市的产业转型，也不能增加资源型城市的资本存量，更不能促进当地自然环境的治理与恢复，却使当地本来就稀缺的企业家资源从生产活动吸引到非生产活动，对资源型城市的可持续发展基本都是负效应，几乎没有正效应。

与国有资源开采企业相关的资源租金分配，对资源型城市可持续发展的影响主要是对资源型城市产业转型的制约效应。这种制约效应主要表现在如下三个方面：其一，国有资源开采企业自身占有大量资源租金，即使管理不善，缺乏创新，企业的财务状况特别是盈利水平一般都会比较不错，因此企业长期感受不到压力，企业组织会逐渐变得松弛僵化，放松自律[14］-［15]。这样的企业与一直在竞争性行业生存下来的企业相比，在企业能力与行为方面存在很大差距。如果进行产业转型，即进入其他行业（基本都是竞争性行业），则很难成功。比如在20世纪90年代中期，中国政府每年提供20―30亿元的贴息贷款支持煤炭企业实施产业转型项目，但这些项目成功率很低。其二，国有资源开采企业占有的资源租金通过内部市场交易流向提供中间投入品的附属企业，一方面这些附属企业长期依赖受到保护的内部市场，不但感受不到而且抵制市场竞争，依靠消耗资源租金来维持低效率，这样的企业离开国有资源开采企业的“输血”则基本不能独立生存，根本不能承担产业转型的职能；另一方面，因这些附属企业得到资源租金的补贴，其他企业即使允许进入中间投入品市场也面对不平等竞争，也难以参与这个市场。这样，国有资源开采企业的存在并未给资源型城市的其他产业带来多少发展机会，没有能够以其需求拉动资源型城市的产业转型。其三，国有资源开采企业占有的资源租金流向企业职工，在很长一段时期内，国有资源开采企业是资源型城市及周边地区最好的就业去处，不但工资较高而且待遇也比其他单位好。这样，资源型城市的优秀人才集中于国有资源开采企业，造成城市其他产业人才相对匮乏，制约其他产业发展。

四、资源开发补偿与资源型城市可持续发展

基于资源型城市可持续发展的目标和标准，城市应因资源开发并从资源开发中得到对资源的补偿、环境的补偿以及劳动者的补偿。在公式（1）资源开发过程的成本补偿构成项目中，中间投入品的补偿，固定资本折旧的补偿和资本收益的补偿这三项不在其中，因为资源开发企业的资本所有者和中间投入品生产企业可能不在资源型城市，即使在资源型城市也与资源型城市可持续发展没有直接的关系；而从长期来看从事资源开发的劳动者（特别是国有资源开采企业中的职工）流动性不大，主要为资源型城市的常住人口，对他们的补偿则作用于资源型城市可持续发展。

1.资源的补偿与资源型城市可持续发展

资源型城市因资源而兴，城市建立之初，当地蕴藏的矿产资源就是城市拥有的一笔巨额资本。矿产资源为不可再生资源，随着资源的开发利用，已发现资源的价值在减少。但如果通过提取并积累储量使用费，矿山资源价值的减少就可能得以补偿。

着眼于近期，提取出储量使用费用以资源勘探和资源开采的技术进步，使探明经济开采量得以补充，在城市资源型产业进入成熟期后资源开采量在更长时期内保持在一个稳定的水平上。针对中国许多资源型城市面临的资源枯竭及其引发的可持续发展问题，关凤峻[5]指出这在很大程度上是勘探与矿山建设投入不足造成的，一直在吃“老本”，这是体制障碍造成的，其实许多资源枯竭型城市周边存在大量待探明甚至已探明待建矿开采的储量。

着眼于远期，提取出储量使用费，通过资源型城市基础设施建设，支持城市文化科技事业的发展，对有利于产业转型的项目与人才提供财政支持杠杆，促使资源型城市实物、人力和智力资本存量增加。这样制约资源型城市产业转型的诸多因素，如城市基础设施落后、人才匮乏、区位劣势、体制障碍，在很大程度上能够消除或缓解。在国际范围内，德国煤钢产地鲁尔工业区的产业转型为资源型城市（区域）产业转型的经典案例，其主要经验是政府投入资金对城市基础设施进行改造，为就业提供资助，建立与吸引公共研发机构和大学[16]。

2.环境的补偿与资源型城市可持续发展

中国资源型城市生态环境破坏严重，矿产资源开采诱发多种次生地质灾害，对地表破坏严重，使地下水均衡系统受到破坏，造成水和空气污染严重，导致生态失衡，破坏了自然地貌景观的美观和完整性[7]。生态环境的恶化，意味着当地的生存与投资环境恶化，即使当地人都想设法离开[4]。自然环境破坏如果得不到治理与恢复，资源型城市的可持续发展则失去基础。资源型城市存在的生态环境问题，有一部分是计划经济时期遗留下来的，当时资源开发取得的收入与带来的治理责任都统一到中央政府。而随着矿产资源开采行业企业所有者的多元化，特别是民营与外资资本的进入，如果资源开发中的环境补偿责任不清晰，资源型城市自然环境治理与恢复的成本不但增加，而且落到政府（特别是城市政府）身上，严重制约资源型城市的可持续发展。

3.劳动者的补偿与资源型城市可持续发展

资源型城市中矿产资源开采行业的劳动者，虽然受教育程度和技能水平总体不高，但沉淀于该行业中的技能仍然具有一定的专用性，且由于他们对城市资源产业的依赖性使得他们转变就业较为困难，如果转行从事其他工作收益将很低。也就是说资源开采行业劳动者的报酬中应包含对技能专用性及其风险的补偿。鉴于中国矿产资源开采行业的劳动者，特别是矿井下矿工，普遍缺乏积蓄收入的习惯，如果上述补偿作为工资直接发给他们，会被马上消费掉。只有这种补偿能用于提高劳动者本人失业补助，转换工作所需的职业技能培训，或者是劳动者后代的人力资本投资，才能促进资源型城市的可持续发展，这需要政府的介入。

五、结论与政策含义

1.在中国现行资源管理体制下，作为资源所有者的政府实际占有的资源租金，只占资源开采企业可以提供资源租金中比例不大的一部分这种资源租金分配制约了资源型城市的可持续发展。这意味着政府（特别是中央政府）应最大限度地占有资源租金，可以考虑采取提高资源开采业的产业集中度和改革资源租金征收制度（如资源税费征收考虑价格因素）方式。在中国多数资源型城市资源开发补偿欠账与可持续发展问题比较严重的情况下，应侧重将这些资源租金用于提高这些城市的资本存量。

2.基于资源型城市可持续发展的目标和标准，城市应因资源开发并从资源开发中得到对资源的补偿、环境的补偿以及劳动者的补偿。对资源开发的补偿意味着，资源型城市拥有可持续发展的资本存量与生产机会基础。可以考虑的政策导向是：提高资源税费，用于促进政府普查性矿产资源勘探活动的开展，用于激励（或者说补贴）企业的矿产资源勘探投资，用于对资源型城市的专项财政转移支付；修改与完善相关法律，强制实施类似于美国《露天矿管理及复垦法案》那样的闭矿计划和闭矿保证金制度，落实资源开发中的环境补偿责任，从采矿企业获得环境补偿的财务保证；优先完善资源型城市的社会保障体制，在资源型城市试点针对特殊人群（如矿工子女）教育（特别是高等教育）的财政支持。

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