我国绩效审计中存在的问题及对策建议

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1003-2738（2012）05-0173-01

摘要：随着现代社会经济的发展，政府所承担的公共经济责任的范围不断扩大，人们越来越关注政府在承担公共经济责任过程中使用公共资金的效率和效果，随着国家审计将绩效审计引入国家审计领域，实际操作过程中仍存在一些困难和问题，有待研究者和实践者进一步思考和探索。

关键词：绩效审计；问题；对策

目前，绩效审计已成为政府审计的发展趋势，《2003至2007审计工作发展规划》正式提出绩效审计与真实、合法审计并重的审计发展战略，《2006至2010审计工作发展规划》明确提出要以专项审计调查为主要方式，揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题，促进提高财政资金使用效益和管理水平，全面推进绩效审计。随着近10年的绩效审计探索，中国审计机关尤其是中央审计机关对于开展绩效审计已结合中国国情，开展了深入的思考和探讨，但仍然存在一些问题有待进一步研究。

一、关于绩效审计的概念

引自英国国家审计署的解释，绩效审计有两个主要目标：一是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性向议会提出独立的资料和建议；二是确定提高效益的途径，帮助被审计机构采取必要措施改进控制系统。根据美国国家审计署（GAO）对绩效审计的定义，绩效审计是指对照设定的标准，在对充分、恰当的证据进行评价的基础上，提供保证或结论。

因此，绩效审计可定义为：由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行审查、分析，评价经济效益的优劣，提出改进建议，促进提高管理效益的一种独立的监督活动。

二、我国绩效审计的现状和存在的问题

从审计实践看，我们对绩效审计的认识还不够全面，审计机关仍以真实性和合法性审计为主，绩效审计的开展尚处于试点阶段，审计实施中也碰到一些亟待解决的问题。

（一）我国现行的审计监督管理体制使绩效审计难见实效。

我国现行的审计体制是政府主导模式，审计机关是政府的组成部门，根据《宪法》和《审计法》规定，我国目前的审计监督实行上级审计机关和同级政府的双重领导且以当地政府领导为主，审计机关在行政上受同级地方政府的管理，而且对地方行政首长负责，这难免会形成“自己审自己”的尴尬局面。另外，在审计系统中，以审计署为主要领导的地方特派员办事处和派出局由于人员、预算实行垂直管理，相对于地方审计机关（审计厅、审计局）和内部审计机构而言，独立性较强，开展绩效审计的效果也较好。

（二）绩效审计评价指标体系尚未建立。

绩效审计最关键也最难是在于评价，对公共资源使用效益的评价是敏感的问题，绩效审计评价直接关系到领导责任追究，客观公正是审计的灵魂，缺乏系统科学的评价体系就难以对公共资源的使用效益作出评判，目前我国很多评价指标难以量化，有些指标带有主观色彩，如公共资源使用对可持续发展、社会稳定的影响，社保资金或救灾资金的社会效益问题，就很难衡量。

（三）绩效审计暂时难以解决专业胜任能力问题。

由于绩效审计的复杂性和专业性，对公共资源使用的审计需要具有各种知识结构的审计人员参与，如工程、数学、生物、医疗等专业人才，而如今审计人员大部分是经济、管理和法律人才，对公共资源使用的审计有些力不从心，这直接影响政府绩效审计的效果。虽然目前审计署普遍引入专家团队到审计组中或很多评价依靠专家意见及国家标准，但专业意见和审计视角的差异还是会使审计过程控制变得困难。

（四）绩效审计难以处理效益滞后性问题。

一般来说，公共资源使用的经济效益和政治效益要经过一段时间才能体现出来，正负效益的体现都存在滞后性的问题，如果仅凭当时的状态分析和评价效益，难免会顾眼前利益，忽视长远利益，造成评价偏差，形成对公共资源使用急功近利的思想，影响公共资源使用管理层的积极性。

（五）绩效审计需要较长的时间，并且风险较大。

会计信息失真和违法乱纪的现象仍然存在，我国绩效审计在全面进行财务收支审计的基础上再进行绩效审计，需要花费更多时间，同时，公共资源使用的合法性难以把握，许多交易都在帐外，而审计手段有限，难以全面查出公共资源使用的违法事项，存在审计风险。

（六）绩效审计规范化制度尚未出台。

目前，我国开展绩效审计的法律依据还不够充实，对审计调查、审计目标的确定、审计范围的确定、审计方法的指导意见还不明确，亟待解决绩效审计的规范性问题。

三、 如何开展绩效审计的思考

（一）坚持六条原则。

1.全面评价原则。绩效审计应对公共资源使用的经济性、效益性、环境性、适当性、会计信息真实性、社会稳定性、合法性、可持续发展性等方面进行全面评价，力图全面地对公共资源使用状况作出客观、公正的评价。

2.谨慎性原则。绩效审计应对公共资源的使用状况评价采取谨慎性原则，不夸大审计发现的问题，实事求是地反映审计结果，对审计选定的评价指标应切实符合审计项目实际，报告中尽量少用感彩较浓的字句。

3.历史性原则。绩效审计应对效益评价运用历史的眼光，站在当时的社会环境和当时的法律、法规条件下考虑问题，客观分析当时做出的决策，对绩效审计作出客观评价。

4.前瞻性原则。绩效审计对公共资源的使用评价应采取前瞻性原则，对效益滞后性要有充分认识，估计判断未来的发展趋势，对公共资源使用的评价可以适当采取模拟未来的方法。

5.促发展原则。绩效审计在现阶段主要是揭露公共资源损失浪费等问题，绩效审计还要促进发展，使公共资源在审计过后能用得更好，发挥效益。

6.定量兼顾定性原则。在绩效审计中，能定量评价的应尽量定量，经济性、效益性、会计信息真实性等应采取定量的原则，社会稳定性、可持续发展性可采取定性原则，从而对公共资源的使用效益作出准确评价。

（二）在方法上讲究“三个结合”。

1.事前、事中、事后审计相结合。事前审计应关注公共资源的使用的合理性和合法性，对可行性报告、审批、效益评估情况进行审计，做到“防患于未来”；事中审计应对资金使用的合法性、项目质量进行审计，对公共资源使用效益全面跟踪；事后审计应对公共资源使用的全面效益进行审计，促进公共资源使用效益的发挥。

2.绩效审计与责任追究制度相结合。绩效审计应将审计结果与公共资源使用的领导责任挂钩，国务院反复强调要实行责任追究制度，行政法规也进一步明确了相关制度。绩效审计应该依照责任追究制的法律法规，建议有关部门对违法、违规问题进行责任追究。

3.绩效审计与内查外调相结合。面对绩效审计的复杂性，审计应采取内查外调的方法，到工商局验证公司的合法性，到银行验证资金使用的合法性，到发改委验证审批的合法性。同时，审计人员应勤于向有关部门请教，以客观、公正评价绩效审计。

绩效审计是一个探索的过程，审计人员面对绩效审计的难点，应以财务收支审计为基础提升自己的专业胜任能力，不断研究摸索，建立起绩效审计评价体系，客观公正地评价公共资源使用效益。审计机关也应加大绩效审计培训和研究力度，切实将绩效审计体系规范化。在实践中不断摸索提升，我国的绩效审计一定会取得更加进步，摸索出具有中国特色的绩效审计之路。

作者简介：

刘奕岑，（1981-），女，汉族，重庆人。重庆工程职业技术学院，讲师，硕士。研究方向：企业管理。