我国农业市场化改革的回顾与思考

摘　要:我国农业市场取向改革30年来,极大地改变了农产品的供求状况,即从以往供给严重短缺到供求基本平衡,不少品种的农产品还出现供大于求。农业市场取向的改革方向是不容否定的,停顿和倒退是没有出路的。但是,与非农产业相比,农业比较利益偏低,市场风险更大,在市场竞争中处于不利地位。为了促进农业的持续健康发展,在继续完善市场经济体制的同时,还必须强化政府对农业的扶持和保护,遵循十七大报告指出的形成有利于科学发展的宏观调控体系,从制度上更好地发挥市场在农业资源配置中的基础性作用。

关键词:农业市场化;农业比较利益;政府特殊扶持

中图分类号:F20　文献标识码:A　文章编号:1000-176X(2008)07-0019-05

收稿日期: 2008-04-16

作者简介:许经勇(1938-),男,福建惠安人,教授,博士生导师,部级有突出贡献专家,主要从事农村经济方面的研究。E-mai:l jyxu@ xmu・edu・cn

以市场取向为特征的我国农村经济体制改革的第一步,是通过废除,实行家庭承包,把农户塑造成为相对独立的生产经营单位。但是,家庭承包制作为一项制度创新,主要是解决农业生产体制问题,即如何调动农民的生产积极性问题,并没有(也不可能)解决农业生产与市场的衔接问题,这是我国农业市场化改革必须继续解决的问题。因为,我国农产品购销与价格放开以后,农业比较利益低,市场风险大的矛盾愈来愈尖锐,客观上要求必须形成一个内在稳定机制,把农产品市场与价格风险控制在一个较低限度内,为农产品的持续增长和农民收入的持续增加创造良好的环境。

一、农业市场化方向是不可逆转的

在自然经济占支配地位的情况下,农民种田的目的是为了满足自给性需要,或者说,是为了使用价值,而不是为了价值增殖;或者说,是为了温饱,而不是为了致富。对于他们来说,除了尽可能多地投入自给性资源,尽可能快地提高单位面积产量,再也没有比这更加强烈的欲望了。然而,当农业由自给半自给经济向商品经济或市场经济转化时,农民的价值观念、盈利观念必然随之强化。每个农民的心里都有一本投入产出账。虽然他们当中的绝大多数人还来不及从理论上弄懂什么是价值规律,但他们对价值规律作用的反应是很敏感的。在这种价值观念支配下,他们的生产经营目标也就逐渐地由提高单位面积产量转向提高单位劳动的纯收益。

我国20世纪80年代初期普遍实行的家庭承包制,把承包户塑造成为自主经营、自负盈亏的独立商品生产者与经营者,从而为农民步入市场构造了与之相适应的微观经济基础。20世纪80年代中期以来的水果、水产品、蔬菜、畜禽蛋奶等农产品的购销价格全面放开,表明市场经济在农业发展中的作用与比重不断地扩大。正是由于采取了比较彻底的市场化改革,全面放开这部分农产品的购销价格,使得我国的水果、水产品、蔬菜、畜禽蛋奶等得到相当快的发展。然而,由于那段时期,宏观调控上仍然偏重于运用行政手段,对购销价格和经营活动进行指令性控制,而指令性措施的政策导向又是违背市场经济运行规律的,其结果不可能不与人们的主观意志和愿望相反。

1989年以后,我国政府为了改变连续多年粮食停滞、徘徊的局面,曾经运用行政手段,严格限制农业劳动力向城镇非农产业转移(包括在城市中清退农民工),以及控制统配农产品的发展以保证粮食总产量的增长,迫使生产要素由效益高的产业或作物流向效益低的粮食生产中。虽然在某种程度上达到了粮食总产量增加的预期效果,但同时却造成农民收入的停滞、徘徊甚至下降。这个教训告诉我们,只有沿着发育市场的方向深化改革,才能为产品和要素合理流动创造良好的条件,才能通过地区间相对比较优势的发挥和地区内土地、劳动力、资金配置的优化组合,保持农民收入随着经济发展而不断地提高。如果不是这样做,而是向着旧体制、旧的宏观政策环境复归,使市场机制失灵,要素无法流向效益高的作物或产业,地区间的相对优势发挥不出来,即使通过政策强制和财政支付使大宗作物农产品产量有所增长,农民收入也难以得到相应的提高。

1992年2月邓小平的南巡讲话,极大地推动着中国的市场化改革,其中一个表现就是取消大宗作物农产品购销的统治政策,把大部分农产品的购销与价格放开。实践表明,凡是购销与价格放开的农产品,其发展速度都很快。一是总量迅速增多;二是优质品种不断增加。市场供应丰富,价格相对平稳,人民群众高兴。而用行政控制的购销价格与经营行为,最多只能起到鼓励农民提供高产、低质的农产品。随着城乡居民生活水平的提高,对农产品的消费需求已由温饱型开始转向小康型,优质农产品的消费需求日益扩大。低质农产品已经不能适应市场的需求。应当说,目前我国农业还没有大规模的转入高产、优质、高效的轨道,但市场经济已经开始显示它无法抗拒的影响。市场经济不仅是传统农业发展的基本动力,而且是高产、优质、高效现代农业发展的基本动力。高产、优质、高效这三者之间起决定作用的是经济效益。没有经济效益的提高,实现高产、优质是难以想象的。在市场经济条件下,农业只有获得与其他产业大体相当的平均利润,才有可能得到健康的发展。

二、市场化的农业需要政府特殊扶持和保护

我们前面说的是,就农业本身来说,走向市场与不走向市场,效率是大不一样的。改革开放30年来,我国农产品供给从以往严重短缺到供求平衡甚至供大于求,正是充分说明了这一点。但是,如果把农业与非农产业相比较,农业又是相对弱质的产业,在市场竞争中处于不利的地位,要求政府必须给予特殊扶持和保护。

我国农产品价格改革的一个重要目标,就是把农产品价格提高到能够保证农民获得按市场法则、以农产品社会价值为基础的利润。但是,即使把农产品价格提高到农产品社会价值水平上,也不可能完全解决农业比较利益偏低的问题。这是因为,农业生产与再生产的一个重要特点,就是经济的再生产是与自然的再生产交织在一起的。农业生产时间与劳动时间的差别相当显著,农业生产时间不仅包括劳动持续时间,而且包括劳动时间以外自然力独立起作用的时间。由于无须人类支出分文的无偿自然力在农业生产过程中的作用是很大的,从这个意义上说,农业的物质生产率(即使用价值生产率)要比非农业高得多。但是,价值的生产并不是取决于生产持续的时间,而是取决于这个生产阶段内耗费的劳动时间,只有劳动时间才能形成价值。从这个意义上说,农产品的价值生产率要比非农产品的价值生产率低得多。[1]

农业比较利益低是可以用农业占工农业就业与产出比重加以定量分析的。1952年,我国农业就业比重83.53%,农业产出比重57.72%,比较劳动生产率0.69; 1965年,农业就业比重81.60,农业产出比重49.21,比较劳动生产率

0.57; 1978年,农业就业比重70.66,农业产出比重32.76,比较劳动生产率0.46; 1984年,农业就业比重64.17,农业产出比重39.83,比较劳动生产率0.62; 1990年,农业就业比重60.23,农业产出比重34.65,比较劳动生产率0.58。以上是就全国范围分析工农业的比较劳动生产率。再就农村范围内分析农业与非农产业(二、三产业)的比较劳动生产率。1993年,我国农业就业占农村总就业比重75.60,农业产出占农村总产出的比重26.90,比较劳动生产率为0.35。面对农业比较利益明显偏低的严峻形势,如何因势利导地制定新的农业发展战略,重建农民对发展农业的信心与希望,是摆在各级决策者面前的一个既尖锐又棘手的问题,这个问题如果得不到妥善解决,农业发展就会受到严重挫折。

市场经济本质上是一种竞争经济,就其内在属性而言,是排斥保护的。但由于农业是个社会效益很大、自身经济效益很低的弱质产业,在市场经济条件下,无论是在产品市场竞争中,还是在经济资源配置的竞争中,往往处于软弱和不利的地位。由此决定着农业在国家的宏观调控中,是需要加以特殊保护的产业。众所周知,市场经济是以市场机制作为配置资源的基础性手段,并以资源的趋利性流动重组来实现资源的优化配置为特征的。农业是一个微观经济效益低、而社会效益高的产业,资源的趋利性流动是由微观经济效益推动的,市场主体在一般情况下是很难兼顾宏观经济效益的。如果没有政府的特殊保护,商品生产主体出于自身经济效益最大化的动机,会将资源转向比较效益高的非农产业,从而削弱了农业这个基础。这样按微观经济效益最大化形成的资源配置,就不是真正的资源优化配置。只有政府通过增加投资、价格保护等措施来提高农业比较利益,才能有效阻止农业资源的无序流动,增进全社会的福利总量。

一谈起农业保护政策,很多人都把注意力放在提高农产品价格上。即通过提高农产品价格来改善农业的比较利益。笔者认为,从中国的实际情况出发,要改善农业的比较利益,既可以动价格,又可以动价值,但是应当把重点放在动价值,即提高劳动生产率上。因为随着农业劳动生产率的提高,生产单位农产品的社会劳动消耗量的降低,即使不提高农产品价格,也可以间接提高农业的比较利益。改革开放以来的实践经验证明,农民对粮食价格变化所能做出的反应的范围是相当小的。换句话说,粮食价格的变化所引起的粮食产量的变化率,不大可能超过5%的幅度。而与粮食价格的作用相比较,农业投入的数量、质量以及农业科技成果的推广应用,对增加农民收入、改善农业比较利益、促进粮食产量增加则发挥更大的作用。我们应当把着眼点放在增加对农业的投入上。特别需要指出的是,由于农产品价格是比价的基础,伴随着农产品价格的提高,必然引起非农产品价格的轮番上涨,农民从农产品提价得到的收入,又会被非农产品涨价所冲淡。甚至是入不敷出。因为目前我国农业经营规模很小,农户可能出售的农产品数量不多。

我国农村微观经济体制改革的一个重要成果,就是确认农业投资主体的多元化,尤其是确认农户投资在农业投资体系中的重要地位。但是,农户个人投资往往受到市场机制的支配,具有投资周期长收效慢的特点,从而不可能把重点放在比较利益低的农业部门身上。这就决定了农户的个人投资无论如何是代替不了政府的公共投资。实践经验告诉我们,农业生产后劲的持续增强,是长期投资决策的必然结果。而农业长期投资决策的基础,并不是来自纯粹的市场信号,着眼于短期经济时间视野,从而是农户个人投资所胜任不了的,由政府公共投资,是可以摆脱短期经济时间视野的束缚,着眼于长期经济时间视野和农业长远发展目标,或着眼于宏观社会效益,这就要求形成与农户个人投资并存、且凌驾于农户个人投资之上的政府公共投资。我们必须充分认识具有保护性质的政府公共投资在农业投资体系中的特殊地位。政府作为宏观调控者,不仅要注意引导有关部门积极向农业部门提供资金,同时要注意发挥政府在形成农户个人投资与公共投资的最佳平衡方面的作用。如果政府在资金分配上也以追求资金的盈利性为主要目标,忽视农业投资的公共性、长期性和社会效益,就会在微观上放大农业投资减少的效应。

从某种意义上说,解决我国农业生产率与比较利益偏低的问题,实质上是个投资问题。如何把我国极其有限的资金,在发展农业与发展工业之间做出适当的、合理的分配,是一个不可回避而又非常棘手的难题。建国近60年来,我国政府一直在试图解决这一经济难题,但始终没有找到适当的方式和比例。当前,我国已进入工业化中期阶段,初步具备工业反哺农业、城市支持农村的条件,应当顺应经济社会发展阶段性变化,坚持“多予少取放活”的方针,重点在“多予”上下功夫。调整国民收入分配格局,国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放,要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围,建立健全财政支农资金稳定增长机制,增强农业综合生产能力,推进现代农业建设。最近几年来,中央财政用于“三农”的支出,一年比一年增加。2008年,中央财政安排“三农”支出5 625亿元,比2007年增加1 307亿元。但是要从根本上改变“重城轻乡”的国家财政体制,还要经历较长时期。改革的力度不能超越于发展的程度。我国传统的“重城轻乡”的国家财政体制,是和我国农民为国家工业化提供资本原始积累相联系的。客观地说,我国工业化发展到今天,还不能做到完全依靠自身的积累,还需要农民为其提供部分积累。我们现在所能做的是如何减轻农民为国家工业化所承担的资本积累任务。在当前我国工业化过程中,农民工的劳动力价格剪刀差还不能很快消灭,城乡差别的土地价格剪刀差还会持续较长时期。要真正实现由农业为工业提供积累到工业反哺农业,还有待于我国工业生产率的更大幅度提高。

三、建立有效缓解农业市场风险机制农业走向市场之后,既要冒自然风险,又要冒市场风险。自然风险是来自自然界与农业生产相关的灾害性因素;市场风险则是来自市场的供求失衡与价格剧烈波动所造成的收益上风险,这就要求政府必须从宏观上加以必要的调节。农业生产的生物特性及其对自然界的密切依存关系,决定着农业劳动生产率,一方面取决于农业劳动者在生产过程中的社会结合方式,农业劳动者的劳动态度与劳动热忱,农业劳动者的生产经验与科学技术,农业劳动者所使用的生产资料的作用范围与作用能力等因素,马克思把由这些因素决定的生产率称之为社会生产率;另一方面还取决于土壤、地形、气候、雨量等自然条件因素,马克思把由这些因素决定的生产率称之为自然生产率。由于自然条件及年景的好坏的不同,必然会引起农业生产率的显著差别,在这种情况下,尽管人们投入同等数量与质量的劳动,也会形成极

不相同的生产效率。在农业生产中,甚至还有可能出现这样的状况,即尽管人们投入生产过程中的劳动数量和劳动质量提高了,但农业劳动生产率反而降低。这就是说,社会生产率的增长甚至补偿不了自然生产率的降低。[2]这是造成农业劳动生产率和土地生产率很不稳定的一个重要因素,使得农产品产量存在着较为严重的波动性。

农产品生产市场风险的存在,是由市场调节的性质决定的。农产品生产的市场与价格风险来自农产品市场调节的滞后性和农产品市场信息非对称性。通过市场机制的作用而进行的经济调节,意味着是根据现行的市场价格而不是根据未来的市场价格,来调节农产品生产量与生产结构的变化,这就存在着市场调节的滞后性问题。因为与非农产业不同,农业生产结构与农业生产规模的调整,是需要经过较长时期才能实现,从而使得农产品价格调节农产品供给的效应显现出明显的滞后性。具体地说,任何新增的生产能力,都需要经历一定的形成周期,即从初始投资到向市场提品所需要的时间。而对于农产品生产来说,这个生产周期又显得特别长。而在较长的农产品供给形成周期,新增的农业投入是以潜在的农产品供给形式存在着,即没有被提供到农产品市场上。也就是说,在这段时期内,农产品市场供不应求的实际情况并没有改变,农产品市场价格也不会降下来,偏高的农产品市场价格的诱导仍然在起作用,并继续吸引着农产品生产者扩大生产规模,从而潜伏着农产品供给超过农产品市场需求的可能性。即使农产品市场上的供求已经显现平衡状态,但由于在以往有利的价格诱导下投入的而又尚未完成的农产品供给的形成过程仍然在继续进行,从而使得农产品供给超过市场需求愈趋表面化、尖锐化,并会出现逆向的供求失衡。不论农业投入是否增加,只要存在着具有明显时间差特点的农产品供给形成期,则潜在的农产品供求平衡必然绝对先于农产品市场上的供求平衡,使两者之间保持明显的时间差。这种时间差将使农产品供给量不可避免地超过农产品需求量。相对于非农产品来说,农产品供给的形成周期特别长,潜在的农产品供求平衡偏离农产品需求量的误差就会愈大,所面临的农产品市场与价格风险程度也就越严重。

在完全竞争的市场机制中,即使不存在着控制经济体系的主体,由“看不见的手”引导,也有可能实现资源的最优配置。也就是说,所有的经济主体都将采取使自我利益最大化的行动,那么价格则成为信号,实现帕累托最佳境界的资源配置。因为在完全竞争的市场机制中,市场信息的完全性,决定着不存在着任何不确定性。换句话说,在完全竞争的市场机制中,所有的市场信息都可以凝聚在价格中,其前提条件是作为“公共信息”,供市场经济主体充分运用。但是,在现实生活中则是存在着包括垄断在内的不完全竞争,以及与此联系的信息的不完全性或信息非对称性,和由信息非对称性所决定的不确定性与风险性。现实的市场经济是一种风险经济。

如果市场经济体系是完善无缺的话,那么,国家就没有必要对其进行干预。但是,市场机制并不是万能的,市场失灵的现象也是经常存在的,这就决定了政府对其进行干预的必要性。我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期,在这个过渡时期,往往出现政府干预行为的不规范。例如,当农产品供过于求时,政府强调的是把农民推向市场,这里当然有让农民在游泳中学会游泳,使农民在市场风浪中经受锻炼,增强适应能力和应变能力的积极作用的一面,但也包含着农民的经济承受能力差,把市场风险推给农民的一面。而一旦农产品供不应求,政府又会采取各种行政手段,有意无意地把农民拉回到传统的旧体制中。市场经济的基本规律是价值规律。价值规律对每一个市场主体来说,既存在着风险损失(当产品供大于求)的压力,也存在风险收益(当产品供不应求时)的诱惑,而且这两方面是对等的。就在这一“推”一“拉”中,农民实际上完全承受了市场风险的损失,而得不到风险收益,这样的外部环境对农业是极为不利的。

目前我国相当比重的农产品都是在原始的初级性质的市场上进行交易,进入批发市场的成交量还较为有限。由于缺乏统一的市场体系与市场规范,已经形成的市场不仅在空间上被分割,地区封锁与部门垄断的问题也始终没有得到解决。更谈不上建立统一开放竞争有序的现代市场体系。特别需要指出的是,在新旧体制并存与摩擦的情况下,当农产品歉收或市场价格看涨时,无论是个体商业、集体商业乃至国有商业,都争先抬价抢购,反之则少收购或不收购。时而出现买难,时而出现卖难;时而出现价格暴涨,时而出现价格暴跌。而且这两种态势往往表现为因果关系,交替出现,导致农产品流通与价格的风险度很高。由于农业是弱质产业,具有供给的低价格弹性以及需求的低收入与低价格弹性等特点,使得这个问题显得尤其突出。

这就涉及到建立统一的国内农产品市场问题。所谓统一的国内农产品市场,指的是农产品能够在全国范围内自由流转,国家能够运用宏观调控手段进行干预的市场。这就要求建立包括农产品集市贸易、城市农贸市场、现货批发市场与期货市场等市场体系,其中以现货批发市场为中心环节。这就把全国主要农产品交易都置于政府的监督、指导、控制之下。在这个场合,政府只管农产品的最低保护价和最高限价。当农产品市场价格超过最高限价和低于最低保护价,在中央批发市场由中央政府调节,在地方批发市场由地方政府调节。这就必须建立相应的专项农产品储备制度,建立主要农产品风险基金,以及建立政策性农业发展银行。

在农产品价格保护上,国家制定的农产品保护价格应以保证农业经营者获得平均利润为依据,而不仅仅的是成本价格。为了保证农产品保护价真正落实,国家财政应拔出专款用做农产品储备,使丰收年景农民能够将剩余产品全部卖出。特别需要指出的是,改革开放30年来,粮农收入的发展趋势与粮食产量的发展趋势是相反的。也就是说,在市场经济条件下,由于粮食的需求弹性小,农民的粮食收入主要是受市场价格的制约,与市场价格的变化同步。粮食产量对粮农收入的直接促进作用很小;粮食产量通过价格变化对粮农收入的间接作用是负的。在粮食产量大幅度增加的年份,粮食市场价格也大幅度下跌,其所造成的结果是,粮食产量特高的年份,农民的粮食收入水而降低。国家对粮食价格的保护,应重点放在粮食丰收的年景。为了使国家的宏观调控不走样,国家要把部门政策业务和经营性业务彻底分开。政策性业务以保持农业稳定发展和平抑农产品价格为目标:丰年按保护价收购农产品,歉收年则按国家规定的数量用市场价向农民尽量多收购剩余农产品,向消费者按较低的价格出售农产品,以平抑市场物价。鉴于政策性业务部门不能按通常办法负责盈亏,其工作人员应纳入国家公务员系列进行管理,职工福利不与经营状况挂钩。经营性业务部门则完全推向市场取消其垄断经营权。这类部门与农民之间的关系是市场主体之间的平等互利关系,或与农民建立产供销一体化组织,或通过经济合同与农民开展经济往来。

参考文献:

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[2]　马克思・资本论(第3卷)[M]・北京:人民出版社,1975・864・

[3]　张卓元・中国价格模式转换的理论与实践[M]・北京:中国社会科学出版社, 1990・57-56・

[4]　柯炳生・中国粮食市场与政策[M]・北京:中国农业出版社, 1995・120-121・

[5]　许经勇・中国农村经济改革研究[M]・北京:中国金融出版社, 2001・63-65・

[6]　许经勇・我国农产品价格改革的三个阶段[J]・经济研究, 1994, (2)・