美国气候变化立法进展及启示

[内容提要]气候变化立法是近年来美国立法领域备受关注的议题之一。本文研究了美国国会气候变化立法进展，重点分析了本届国会众议院通过的《2009年美国清洁能源与安全法》及参议院提出的最新匹配法案《2010年美国能源法》。两份法案在发展核电和海上油气开采、碳排放许可分配、维护碳市场稳定等内容上有一些重要差异。与上届国会气候变化相关法案相比，本届国会的气候变化立法日益强调保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。这反映了国际国内形势对美国气候变化立法的影响，以及美国不同政治势力在气候变化问题上的斗争。但是总而言之，美国就温室气体减排立法的根本目的是从本国发展战略考虑，为本国经济的可持续发展和巩固美国在全球的地位服务，而不单是为了应对气候变化和国际压力。

关键词：功能性议题　气候变化　美国国会　气候立法

作为全球温室气体排放量最大的国家之一和唯一没有批准《京都议定书》的发达国家，美国国内的气候变化立法进程备受全球关注，并影响着全球应对气候变化国际合作的进程。自2009年6月美国国会众议院通过《2009年美国清洁能源与安全法》(American Clean Energy and Security Act of 2009)为美国气候变化立法历史上的里程碑事件以来，随着国际应对气候变化进程的扑朔迷离，美国国内气候变化立法进程也随之淡出。2010年5月12日，参议员克里(John Kerry)与独立参议员李伯曼(Joseph Lieberman)联合提出了《2010年美国能源法(讨论草案)》(American Power Act of 2010)，作为参议院《2009年美国清洁能源就业与美国能源法》(Clean Energy Jobs and American Power Act of 2009)被搁置后新的参议院气候变化立法版本，使迫在眉睫的气候变化立法又前进了一步。

一　新法简介

《2010年美国能源法》是众议院通过的《2009年美国清洁能源与安全法》提交参议院审议后，参议院提出的最新匹配法案。该法案由克里、李伯曼和共和党参议员葛兰姆(Lindsey Graham)联合起草，但考虑到墨西哥湾漏油事件，以及医保和移民法案事件的影响，葛兰姆退出了联名提案。

《2010年美国能源法》的目的是保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。该法对温室气体的减排目标与美国根据《哥本哈根协定》要求，提交给《联合国气候变化框架公约》秘书处的减排目标一致，即要求美国在2020年将全国温室气体排放量相对于2005年水平减排至少17％，2030年减排至少42％，2050年减排至少83％。与众议院《2009年美国清洁能源与安全法》和参议院《2009年美国清洁能源就业与美国能源法》规定2020年减排20％的目标相比，《2010年美国能源法》设定的目标更加保守。

《2010年美国能源法》包括七个部分：1、促进国内清洁能源发展；2、减少温室气体污染；3、消费者保护条款；4、保护和增加就业；5、应对气候变化的国际行动；6、防止气候变化侵害，即适应气候变化项目；7、预算条款。

在国内能源发展方面，《2010年美国能源法》通过支持核能利用研发、提供项目担保贷款、提供投资赋税优惠，以及提高项目审批效率等措施，鼓励国内核电的发展；对海上油气资源开发的安全性提出了更高要求，明确了沿海各州在海上油气资源开发中的收益及其用途，并赋予沿海各州否决在本州海岸线75英里(约合120公里)以内开发油气资源的权力；在煤的清洁利用方面，法案对燃煤电厂的温室气体排放标准做出了规定，并要求联邦政府每年提供不少于20亿美元的资金支持碳捕集和封存技术的研发、示范和商业运营；在发展可再生能源和提高能效方面，法案提出开展农村节能项目，并支持各州发展可再生能源和提高能效的项目，继续支持自愿可再生能源发展市场；在交通领域，法案要求加强与发展电动汽车相适应的基础设施建设，要求各州和大都会区提出交通领域温室气体减排目标和计划，建立高速公路基金以支持提高公路交通效率；同时，要求建立清洁能源技术基金支持清洁能源技术的开发，以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。

在减少温室气体污染方面，《2010年美国能源法》要求美国自2013年起实施全国排放限额与排放许可交易制度。该制度要求在2008年或以后某一年排放大于等于2.5万吨二氧化碳当量温室气体，或生产、进口和销售大于等于2.5万吨二氧化碳当量温室气体物质的实体，以及向上述实体供电的部门，按规定向国家温室气体登记簿报告其温室气体排放量或相关信息。其中，电力、制造业和交通部门，以及温室气体物质进口和销售商、二氧化碳地质封存点是受管制的排放实体。该法规定，受管制排放实体的年排放量不得超过其拥有的排放许可量，当年节省出的排放许可可以储蓄，同时允许排放实体有条件透支未来五年内的排放许可。排放实体可以有限制地使用经美国国家环保局(EPA)局长和国务卿认可的外国排放许可。法案规定了合规的国内碳减排项目及其产生的碳信用，允许全国受管制排放实体每年以20亿吨二氧化碳当量的碳信用履行其减排义务，其中每1.25吨国外碳信用折合1吨国内碳信用使用，并且在国内碳信用供给量大于15亿吨时，国际碳信用的使用不能超过5亿吨，国内供给不足15亿吨时，可提高国际碳信用的使用额度，但最多不超过10亿吨。电力部门将于2013年起受排放限额与排放许可交易制度管制，而制造业部门将从2016年起；交通部门受管制排放实体履行法律义务的方式与其他不同，燃油供应商需每季度按美国环保局定价直接向环保局购买排放许可，并且不允许进行排放许可买卖。法案为排放许可交易设立了价格控制区间，以减少投机行为对制度的影响，确保制度的减排成本可预测。

二　与《2009年美国清洁能源与安全法》的比较分析

作为与《2009年美国清洁能源与安全法》相匹配的参议院版本，《2010年美国能源法》与前法的主要相同点在于：(1)2030年和2050年减排目标一致；(2)要求大力发展清洁能源和提高能源效率，鼓励对先进能源技术研发和推广的投资，以确保国家能源独立和安全，推动向低碳经济转型，占领先进能源技术制高点；(3)要求逐步实现大幅度温室气体减排；(4)实施全国排放限额与排放许可交易制度，以协助实现温室气体减排目标；(5)确保碳市场公正、透明、稳定；(6)保护消费者，尤其是低收入消费者的能源消费权益不因此受到损害；(7)对美国排放限额与排放许可交易制度中受管制部门产品种类的进口征收“碳关税”，以保护美国的竞争力和促进全球减排取得实效；(8)创造清洁能源就业；(9)支持发展中国家的防止毁林项目，开展受气候变化影响最严重国家援助项目；(10)开展适应气候变化项目。

与前法相比，《2010年美国能源法》的不同点主要表现在以下几个方面：(1)2020

年全国温室气体减排目标有所降低；(2)排放限额与排放许可交易制度整体推迟一年实施；(3)对排放许可的分配进行了重大调整，突出了对纳税人能源消费权益的保护；(4)对维护碳市场稳定进行了更多规定；(5)强化支持核电发展的措施；(6)明确海上油气开发的原则；(7)大幅减少了对其他清洁能源、先进能源技术的规定；(8)“碳关税”条款更加严格；(9)要求对其他主要排放国的排放控制措施进行年度评估。其中，降低目标与推迟实施两项变化与当前的形势相一致，对核电和海上油气开发的规定如前所述。

(一)排放许可分配方案的调整

两份法案历年排放许可总量仅略有差异，而分配方式有较大变化，但都通过对排放许可的分配，实现了对公众能源消费权益的保护，对可再生能源、提高能源效率、先进能源技术研发示范与推广的支持，以及对适应气候变化的支持等目的。两份法案的排放许可分配如图1和图2所示。主要差异在于：(1)众议院法案更侧重于通过设立各种基金和各种项目，实现有针对性的目标人群或目标项目补贴，例如“劳工援助项目”、“气候变化健康保护基金”等，而参议院法案中突出了通过“纳税人退税计划”进行普遍补贴；(2)众议院法案中，通过拍卖排放许可获得的资金可用于政府减少财政赤字的部分仅占7.0％左右，而参议院法案将此比例大幅提升到16.6％；(3)参议院法案删除了通过分配排放许可支持农林业部门减排活动的做法，只通过鼓励使用农林业减排项目碳信用的方式，对农林业部门减排活动进行支持；(4)参议院法案中将用于支持适应气候变化项目的配额从众议院法案的7.5％削减到2.0％。其中，“纳税人退税计划”对所有美国籍纳税人按家庭规模等标准实施不同程度的退税，以补贴其因实施本法案导致能源价格上涨带来的消费支出，有望赢得公众和议员的支持。

(二)对维护碳市场稳定的规定

参议院法案在众议院法案要求维护碳市场稳定的基础上，进一步制定了具体规则。主要包括：(1)设定碳价格区间，要求在2013年，每吨二氧化碳当量排放许可的价格需保持在12至25美元(2009年不变价)之间，并且要求之后每年价格上限以高于通胀率5个百分点的速率变化，而价格下限以高于通胀率3个百分点的速率变化；(2)不设立碳衍生品市场；(3)规定市场准入，只允许受管制排放实体和有限的做市商参与排放许可拍卖和初级现货市场，二级市场虽对所有群体开放，但只允许进行现金清算活动。这些规定体现了法案起草者对于防范金融市场投机的考虑，表明法案实施排放许可交易制度的根本目的是通过市场调节手段，降低全社会的减排成本，促进减排目标的实现，而不是为了形成新的金融产品市场，为华尔街提供新的追逐对象。这一规定减少了公众因金融危机恐慌而对排放许可交易制度产生的疑虑。

(三)“碳关税”条款

两份法案一致要求对受管制部门产品种类的进口实施“边境调节措施”，即所谓征收“碳关税”，除非出口国满足以下三项条件的至少一项：(1)该国加入了一个有美国作为缔约方的国际条约，并且条约对该国全国减排温室气体的要求不低于美国；(2)对于特定受管制部门，如果该国与美国有双边部门减排协议，或共同作为多边部门减排协议的成员国；(3)对于特定受管制部门，该国的能耗强度或碳排放强度不高于美国。但如果满足上述条件的国家，在某一受管制部门的产品产量占全球份额超过70％，则该产品仍将被征收“碳关税”；这一比例在众议院法案中是85％。此外，对于美国认定的最不发达国家，以及排放量占全球比例不超过0.5％且特定受管制部门产品产量占全球份额不超过5％的国家，将不被征收“碳关税”。克里和李伯曼表示，这一规定是符合世界贸易组织(WTO)规则的。

评估其他主要排放国的排放控制措施。参议院法案要求国务卿对非经济合作与发展组织(OECD)成员的最大5个排放国的排放控制措施进行年度评估，以使国会和美国公众对这些国家的排放控制措施和承诺目标的实现情况有更多的了解，并提出美国协助这些国家进行减排的途径。据国际能源署(1EA)统计，2007年全球非经合组织国家中，化石燃料燃烧排放二氧化碳最多的5个国家依次是中国、俄罗斯、印度、伊朗和印度尼西亚。

三　与其他法律法规的比较分析

除了本届国会的气候变化立法外，美国近年来应对气候变化的重要行动还体现在第110届国会的气候变化立法，以及美国国家环境保护局(EPA)拟出台的行政规章。其中，第110届国会的气候变化立法均以失败告终，而美国环保局着手对温室气体排放进行规制始于2007年联邦最高法院对马塞诸塞州诉美国环保局一案的判决，该判决认定美国环保局对于机动车辆的温室气体排放有权进行法律规制。

(一)与110届国会气候立法的比较分析

第110届国会与建立排放限额与排放许可交易制度以应对气候变化、控制温室气体排放相关的提案主要有《2007年气候管理和创新法》等。各法要点如下表所示。

其中，《2008年李伯曼一沃纳气候安全法》是唯一提交参议院全院讨论并进入表决程序的提案。该法案的提案人是李伯曼和共和党参议员沃纳(John Warner)，后期参议员、参议院环境与公共事务委员会主席鲍克瑟(Barbara Boxer)也加入作为提案人。法案在参议院“终结辩论”表决中未能获得60票赞成，因而未能提交立法表决投票。

《2010年美国能源法》与《2008年李伯曼一沃纳气候安全法》相比，最大的区别在于，前者的立法目的除减少温室气体排放外，相当多地强调能源安全与就业；而后者仅仅是应对气候变化、减少温室气体排放。

《2008年李伯曼一沃纳气候安全法》由于在保护纳税人能源消费权益、保障并促进就业、促进全球减排、协调国家和层面的减排活动、发展核能等方面的不足，未能通过参议院终结辩论的表决。《2010年美国能源法》弥补了上述不足，并且特别强调从能源安全(包括能源供给与消费的可持续性、美国的能源独立)、经济转型和占领新一轮技术革命制高点的战略角度考虑，实施温室气体排放限额与排放许可交易制度，以统领和有效实现综合性的战略目标。

(二)国会气候变化立法与政府行政规章的关系

自奥巴马总统就任以后，美国政府对待气候变化问题的立场发生了巨大转变。奥巴马认为，气候变化和对石油的依赖将继续削弱美国经济，威胁国家安全，因此树立了振兴经济、保证安全与应对气候变化彼此补充、相互促进的理念。相应地，美国从小布什政府的消极参与国际气候变化合作，保守执行国内应对气候变化政策，转为积极参与并主导国际气候变化合作，积极开展国内应对气候变化行动。其中，国内行动的最典型事件是美国国家环境保护局于2009年12月将二氧化碳认定为大气污染物，随即可以根据《清洁空气法(Clean Air Act)的授权，对其进行管制，而无需等候国会通过气候变化立法并授权。

尽管美国环保局的上述行动得到了奥巴马总统的支持，但是由于美国的法律和

行政体系制度规定，政府行政规章在一届政府届满后，该届政府推出的行政规章可以被下一届政府废止；而制定全国范围的温室气体减排制度和规章并实施，需要一定的准备和缓冲时间，因此，奥巴马和美国环保局此举应该被看作是敦促国会通过气候变化立法的举措，而在本届政府任期内(2009年1月20日－2013年1月19日)不会取得明显实质作用。

但是企业界普遍认为，美国环保局可能推出的温室气体减排行政规章将比国会气候变化法案更加严格，更加倾向于保护环境而不是保护企业和公众能源消费权益。而同时企业界对美国环保局的影响力远小于其对国会的影响力，因此美国的企业界倾向于支持国会通过一个折衷的、比较缓和的法案，以避免政府采取更加严厉的措施。

四　气候变化的立法前景

美国国会的立法程序要求，法案在众议院表决通过后，需将该案转交参议院讨论表决，如通过，则将形成的相同文本交由总统签署批准；若参议院表决未通过，则该法案将在本届国会任期届满时被清除；若参议院表决通过的文本与众议院有分歧，则将由两院各派出人数相等的议员组成“协商委员会”，就双方有分歧之处进行协商妥协，再交由两院审议通过后，由总统签署批准；先由参议院表决通过的立法亦然。

(一)本届国会气候变化立法所处的状态

法案已经由众议院表决通过，即(2009年美国清洁能源与安全法》，随后参议院根据这一法案起草了与之相应的“有分歧的”版本，即《2009年美国清洁能源就业与美国能源法》。这一版本通过了参议院环境与公共事务委员会审议，于2009年11月5日提交参议院大会讨论，但参议院大会只将这一法案作为常规法案放上议事日程，排序为第267项议程，即实际上已经将该法案搁置，在本届国会任期届满时该法案将被清除。随后参议员克里、葛兰姆(Lindsey Graham)和李伯曼又起草了新的版本，即《2010年美国能源法》，并于2010年5月12日公布了法案草案。《2010年美国能源法》尚未正式提交参议院某一委员会审议。待某一委员会审议通过后，方能提交参议院大会讨论。如果《2010年美国能源法》在本届国会届满之前未被参议院通过，则美国的气候变化立法将面临从头再来的局面。

(二)参议院表决通过所需的票数支持

与《2008年李伯曼一沃纳气候安全法》相类似，在为时不多的本届国会任期中，《2010年美国能源法》如果要得到参议院立法表决通过，除了需由某一委员会审议通过并提交全院大会外，由于全院大会议事日程上项目众多，因此必须通过终结辩论程序，方能提前提交大会进行立法表决。通过终结辩论程序需要60票赞成，而大会对立法表决只需简单多数的51票。2008年6月6日，《2008年李伯曼一沃纳气候安全法案》在辩论程序结束时，只获得了48票，因此未能获得提前提交立法表决的资格，最终在110届国会届满时被清除。对于《2010年美国能源法》而言，假设参议员和2位通常与保持一致的独立参议员均赞成法案，仍尚需至少1名共和党参议员赞成，才能通过终结辩论程序，进而在立法表决中被通过。然而内部也并非完全赞成这项法案，例如佛罗里达州参议员纳尔逊(Bill Nelson)、新泽西州参议员劳腾伯格(Frank Lautenberg)和曼南德兹(Bob Menendez)明确反对这项法案包含的海上油气开发内容。同时，由于两党在医保法案和移民法案中产生的严重分歧，共和党参议员普遍不支持这项由主导的气候变化法案。原本作为起草人之一的共和党参议员葛兰姆也退出了联署。

(三)参议员换届选举对气候变化立法的影响

2010年11月2日，参议院100席席位中将有36席面临换届选举，其中和共和党各18席。在换届年，面临换届的参议员的每次表态和投票都必须慎之又慎，以免失去选区民众的支持。《2010年美国能源法》凸显了对发展核能的支持和对开发海上油气资源活动的规范，有望获得制造业和能源行业的支持，但也可能遭到反核民众的反对，以及受到墨西哥湾原油泄露事件引起的民怨的影响。新法采取全民直接补贴的方案，是赢取公众支持的重要筹码，但消费者和企业对于能源价格上涨导致生活开销或成本上涨的担忧仍难以消除。新法加强了对金融投机的管控，减少了民众对于制度存在金融风险的担心，但也可能引发金融界的不满。因此，预计参议员，尤其是面临换届并谋求连任的参议员(包括13位参议员和12位共和党参议员)，在推进气候变化立法方面将选择保守姿态，即推迟该法案的讨论和表决。而由于民调普遍显示，共和党将在本次换届选举中胜过，因此克里也表示，一旦本届参议院未能通过《2010年美国能源法》，以后一段时间内美国将很难进行气候变化立法。当然，并不排除在11月换届选举后到下一任参议员就职以前这段时期，出现现任参议员踊跃推动立法的情况。

(四)国内形势对气候变化立法的影响

金融危机和亚利桑那州移民法案对美国社会带来的影响，严重波及到气候变化立法进程。盖洛普2010年4月底进行的一项民意调查显示，民众有约一半的人认为国会应该首先立法规范华尔街的行为，共和党和非两党民众分别有45％和41％首先支持解决非法移民问题，而首先支持能源气候法案的、共和党和非两党民众分别仅占27％、15％和19％，支持率均为三项议题中最低。左格比(Zogby，com)的民意调查显示，在气候变化问题引起国际关注最顶峰的哥本哈根会议期间，美国民众对气候变化问题的关注已经大大减弱，非常关注者已经从2007年的30％下降到20％，而完全不关心者已经由27％上升到37％，基本不关心和完全不关心者占受访者总数的49％。这可能是美国因金融危机导致经济衰退和就业问题的表现。之后，盖洛普于2010年3月进行的民意调查显示，有48％的美国人认为气候变化问题被夸大，这一比例比2009年提升了7个百分点，达到有史以来的最高值。这与《2009年美国清洁能源与安全法》在众议院通过时所获得的71％的支持率形成鲜明对比。这表明，美国公众对气候变化问题的支持态度在减弱，这也将对国会的气候变化立法产生不利影响。

(五)应对气候变化国际合作进程对美国立法的影响

奥巴马就任以后，美国重新积极参与并企图主导应对气候变化国际合作。其中，最典型的事件包括发起经济大国能源与气候论坛(Maior Economies Forum on En-ergy and Climate)和力推《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会形成《哥本哈根协定》。为此，主导的众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》，与政府的气候变化国际政策相互呼应。然而，在国际应对气候变化形势尚未明朗之前，美国也不愿轻易单方面限制本国的温室气体排放，因此，在哥本哈根会议召开前夕，美国政府选择通过美国环保局行政命令做出限制温室气体排放的姿态，而不是

力促参议院表决通过法案，尽管当时和独立人士在参议院中拥有60席。哥本哈根会议后，应对气候变化国际合作的势态变得更加不明朗，普遍预计2010年年底将于墨西哥召开的《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方大会也难以取得突破性进展；参议院也选择搁置了《2009年美国清洁能源就业与美国能源法》；同时，美国主导的经济大国能源与气候论坛也将主题由全球减排共同目标和行动，转向先进能源技术合作，显示了美国在应对气候变化问题上的犹豫。应对气候变化国际合作力量的弱化，对美国国会在2010年通过气候变化法也将带来负面影响。

五　结论

从《2008年李伯曼一沃纳气候安全法》为代表的第110届美国国会气候变化立法，到第111届国会的气候变化立法，最显著的差别在于第110届国会涉及到减排温室气体的气候变化立法几乎都是就气候变化论气候变化和减排，但第111届美国国会的三份主要立法，均是将气候变化问题与能源安全、经济转型和技术创新三大战略相联系。这表明，美国减排温室气体的根本目的，不单是为了应对气候变化、应对国际压力，而更多地是从本国发展战略考虑，为本国经济的可持续发展和巩固美国在全球的地位服务。

突破能源对发展的硬约束是政策的核心。美国的气候立法进程表明，应对气候变化的政策不能与能源政策相割离。作为新生事物的应对气候变化问题，从某种意义上说是对能源问题的发展；全球各国减排温室气体的措施，主要还是能源生产和利用方面的技术和措施。气候变化问题对发展的影响，对大多数国家而言是远期制约和国际政治的制约，减排温室气体问题在温室气体排放的全球环境容量不明确、各国排放权的产权不明确之前，都只是道义上的问题，属于软约束；而能源问题对发展的影响，对任何国家而言均是现实制约和物质基础的制约，属于硬约束。美国的气候变化立法进程之所以时疾时徐，但却始终把能源政策作为国家的核心战略问题，正是出于此种考虑。

国内行动应与国际形势接轨。奥巴马政府就任以前，美国在国际应对气候变化方面的消极态度，使得欧洲终于从美国手中抢得了国际重大问题的主导权。新政府上台后，美国积极谋求夺回主导权，因此2009年国内国际同时出击，企图重新主导应对气候变化的国际格局。哥本哈根会议前后，美国国内应对气候变化立法行动因国际形势的不明朗而转为保守。这表明，美国国内应对气候变化的行动，尤其是温室气体减排的行动，与国际形势是紧密联系的。气候变化问题的国际地位增强时，美国以国内的积极行动，为其主导国际格局提供支持；气候变化问题的国际地位削弱时，美国的国内行动更多关注统计、监测、市场、适应等能力建设，为再度趁热打铁奠定基础，却又不作茧自缚。

政策应获得公众广泛支持。美国的气候变化立法特别注重公众的支持，因此千方百计在法律案文和解释、辩论中体现对纳税人的保护。同时，立法进程也与公众的支持相呼应，得到公众支持的法案，得以在国会顺利通过，而当公众支持下降或怀疑上升时，国会的行动变得迟疑。这固然与美国的政治体制有关，也说明一项新的政策出台，需要建立在广泛认同的基础上。