美国奥巴马政府气候变化政策及对我国的启示

摘 要：本文提出了国家气候变化政策的分析框架。从决策者认知、国内政治和国际关系三个层面，专门研究了美国奥巴马政府的气候变化政策。奥巴马政府将气候变化和经济安全、能源安全等问题联系起来，在国内大力推行新能源政策，以振兴美国经济和加强美国安全；在国际上则对中国、印度等发展中国家施压。

关键词：美国 奥巴马政府 气候变化 新能源政策

中图分类号：D83 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2011)06-0072-77

自奥巴马总统2009年宣誓就任以来，美国政府在气候变化问题上进行了重大的政策调整。这种调整不但对美国国内发展会产生重大影响，而且对国际政治格局也将产生深刻的影响。要完整地分析和理解美国奥巴马政府的气候变化政策，必须结合美国国内政治和国际关系的研究视角，这也是由气候变化问题的独特性质所决定的。

一、气候变化政策分析框架

气候变化问题最初只是作为环境保护问题在科学家中间讨论和研究，但是现在，它已经跃升为包括经济、社会、政治和安全诸方面的综合性问题。要完整而准确地理解和判断一国的气候变化政策，需要结合决策者、国内和国际三个层次。

首先，从决策者层次来说，决策者对气候变化的认知很重要，因为这会直接影响到他的决策。这种认知包括是否相信气候变化的科学性，在应对气候变化的态度上是否坚决，是否将气候变化和国内经济发展联系起来，认为气候变化是有利还是有损国家安全等等。

其次，从国内层次来说，要应对气候变化，就需要改变经济发展模式，包括对产业结构尤其是能源结构进行重大调整。显然，要创造出能减少气候变化威胁的经济发展模式，不仅在短期内是难以实现的，而且还会在一定程度上抑制既有经济的发展。相关的传统能源产业必然会受到影响，而这背后则牵涉到一些巨大的利益集团。此外，现代军队的建设仍然主要依赖传统能源，改变能源结构必然影响军队的建设与发展，进而削弱国家的军事实力。因此，从国内层面来看，气候变化政策可谓牵一发而动全身，意味着经济发展方式的调整，政治价值认同的重塑，国家安全战略的变革。

第三，从国际层面来看，要在有边界的国家之间对没有边界的温室气体排放问题达成共同协定和采取集体行动，国家之间无疑会存在激烈的博弈。在气候变化上达成的任何国际协议，其实都是一种国际公共产品，需要所有国家的集体行动。但关键问题是：如何促使集体行动得以发生？仅就发达国家和发展中国家而言，它们处于不同的工业化发展阶段，对气候变化所负的责任不同，应对气候变化的能力不同，它们之间必然会进行多轮博弈。即便是在发展中国家或发达国家内部，要达成共识也很艰难，更不用说那些对气候变化更为敏感的小岛屿国家了。因此，从国际层面来看，气候变化政策其实就是国家之间相互博弈与较量的结果，意味着全球经济秩序进行大范围的重构，国际政治利益进行深层次的重组，国际安全态势发生重大的变革。

二、美国奥巴马政府的气候变化政策

在过去三十多年中，美国历届政府之所以在气候变化问题上态度摇摆不定，政策反复无常，与决策者的认知、国内经济政治发展以及国际力量博弈有着密切的关系。

（一）奥巴马对气候变化的认知

到目前为止，美国国内对气候变化的认知虽然还存在分歧，还有少部分人声称气候变化是“伪问题”，具有很大的不确定性，但认为气候变化会带来灾难性后果以及需要采取相应措施来应对气候变化的观点占主流地位。其中，奥巴马本人的看法极具代表性，他甚至被称为“最绿色总统”和“新能源总统”。

从奥巴马的各种政策演讲和公开谈话来看，他显然是相信气候变化一说的，并认为这是一个已经发生和正在发生的事实。2007年10月，就在美国前总统乔治•W•布什在华盛顿主办能源安全和气候变化会议之后不久，奥巴马在新罕布什尔州朴茨茅斯发表政策演讲时宣称：“全球变暖不是将在某一天会发生的问题，而是现在就发生了。” [1] 奥巴马不但相信和接受气候变化的事实，而且一再强调，美国要在应对气候变化领域充当领导者角色，这和小布什的退缩态度形成了鲜明的对比。奥巴马曾经坚定地表示：“当世界来到白宫的阶梯，来聆听美国对气候变化有何看法的时候，我会让他们知道，美国正迎接挑战，美国已准备好再次领先”。[2]

虽然奥巴马内心是否真的相信气候变化一说还值得推敲，但他在接受气候变化一说并强调美国要大有作为，却自有他一套内在逻辑。除了强调气候变化会对环境造成威胁，进而影响下一代美国人的生存环境外，奥巴马一再表示，气候变化会继续削弱美国的经济，威胁美国的安全。为此，美国必须积极应对气候变化。

不过，奥巴马并非是要通过牺牲美国利益来和气候变化作斗争。相反，他将应对气候变化作为振兴美国经济的重要举措，认为投资与开发清洁能源是振兴美国经济的重要内容，它不但能够创造出数百万个就业机会，而且可以成为美国经济新的增长点。奥巴马甚至将能源问题和气候变化提升到战略和安全高度，认为能源和环境问题与美国国家安全密切相关，解决好能源与环境问题，可以加强美国的国家安全。奥巴马宣称：“将能源安全作为美国国家安全的基本原则，让美国军队做好准备应对气候变化的威胁。”[3]

应该说至今为止，奥巴马及其班子在气候变化问题上的态度和立场是比较明晰的，他们认为气候变化是一个已经发生和正在发生的科学事实，美国应当积极应对并领导全球气候变化行动，因为气候变化会削弱美国经济和威胁美国安全。通过大力发展新能源来应对气候变化，不但能够振兴美国经济，而且可以加强美国安全。奥巴马政府的气候变化政策正是遵循着这样一种认知逻辑的。

（二）奥巴马政府气候变化政策的国内行动

气候变化问题实质上主要涉及能源和环境问题。奥巴马政府在气候变化问题上采取的主要国内政策行动是改革美国的能源结构。奥巴马将发展新能源作为应对气候变化的核心内容，希望能够起到“一石三鸟”的作用：改善气候，振兴经济，加强安全。

为了有效地推动他的新能源政策，奥巴马首先着手组建了一个新的能源和环保班子。新班子都是支持把解决气候变化问题作为紧迫行动目标的人，他们在气候变化问题上不但具有专业的知识和经验，而且更具有政治意愿和行动能力，忠实地履行奥巴马的新能源政策。例如，新任美国能源部部长朱棣文大力推动可再生能源的开发，促进节约能源和同气候变化作斗争。被奥巴马任命为国务卿的希拉里也明确表示，同气候变化作斗争是奥巴马政府最重要的目标之一。她在对参议院的主旨讲话中强调，她将通过外交恢复美国在气候问题上的领导地位。希拉里任命了托德•斯特恩（Todd Stern）作为美国气候变化特使，领导美国谈判小组参加关于气候变化的国际会议，包括2009年底举行的哥本哈根会议。斯特恩曾在上世纪90年代主持克林顿政府的气候变化工作，还作为白宫高级代表参加了联合国在日本京都和阿根廷布宜诺斯艾利斯举行的谈判。斯特恩在不同场合一再强调，要控制全球气候变化，全球经济必须从以高碳能源为基础向以低碳能源为基础过渡。

在能源安全问题上，美国历届政府都把注意力集中在确保石油进口和提高国内的供应来满足美国的能源需求上。奥巴马一上台就着手改变布什时期美国的能源政策，把能源改革放在其政策的优先位置上，并把全球变暖当作世界面临的最紧迫的挑战。奥巴马政府提出了“能源独立”的口号，开始推行一系列应对气候变化的政策行动，其能源政策的核心是努力提高来自国内的能源供应，同时减少温室气体排放。

奥巴马上任第一周，就签署了两项总统行政法令，即《2009年恢复与再投资法》和《美国清洁能源安全法案》，要求美国提高燃油使用效率，并允许州政府制定高于国家标准的汽车尾气二氧化碳含量标准。奥巴马政府最引人注目的行动是大力推行新能源计划。这项新能源计划内容广泛，涉及到方方面面。例如在石油方面，奥巴马政府的做法主要是降低对化石燃料特别是进口石油的依赖，采取了提高燃油经济标准、鼓励私人购买采用先进的油电混合技术的轿车、大力资助替代能源的研究等具体措施。在电力方面，奥巴马的新能源政策要求到2012年美国电量的10%来自于可再生能源，在保证安全的前提下发展核能。目前，核能占美国非碳发电的70%。到2020年，美国能源部计划将电能的需求水平降低15%，到2030年将让消费者节省1300亿美元，减少50亿吨二氧化碳的排放，并创造就业。在减排方面，奥巴马政府的政策包含一个雄心勃勃的建议：建立一个碳排放限制和交易制度，到2050年温室气体排放量减少80%。奥巴马决定实施“总量控制和碳排放交易”计划，对所有污染额度进行拍卖，用市场机制激励美国消费者和企业研发经济有效的气候变化解决方案。

显然，奥巴马政府的核心思路是将气候变化和经济安全、能源安全统筹起来考虑，强调新能源和低碳经济对美国未来经济竞争力和国际地位的重大影响。不同于其前任，奥巴马政府并非孤立和消极地看待气候变化问题，更没有将应对气候变化当作纯粹的“支出”和经济的负担。相反，奥巴马认为，对气候变化采取坚决果敢的行动是美国未来就业和经济增长的关键。面对全球金融危机，奥巴马政府试图通过增加“绿色岗位”来缓解就业压力，将新能源产业建设成为美国的支柱产业之一。有评论甚至认为，奥巴马的能源革命将推动一场新的经济革命，为美国再次占领全球经济的制高点，建立清洁能源结构，改造美国生产方式和生活方式，其意义远比信息革命更为重大、更为深远。[4]

从美国国内政治来看，奥巴马政府的气候变化政策在美国国内有较好的民意和实践基础。现在低碳经济的理念和思想在美国可谓是深入人心。仅从2008年的大选来看，角逐候选人的奥巴马、希拉里•克林顿以及共和党候选人麦凯恩都承诺美国将承担对气候变化的责任，以获得多数选民的支持。即便是在气候变化问题上一直退缩和回避的小布什总统，他在任期的最后阶段，为了迎合美国国内民意，在气候变化问题上的立场也有所松动。美国国内各州在气候和能源政策、立法等方面已取得不少进展，为奥巴马政府的气候变化政策奠定了较好的实践基础。

但是，美国国内政治中也存在一些对奥巴马政府气候变化政策不利的因素，其中最大的影响是来自院外利益集团。美国国会的院外利益集团对国会立法有着强大的影响力，主要以军工、能源、钢铁、汽车、石化等高耗能产业为主。由于气候变化政策对这些利益集团的影响最大，他们也因此构成了最大的反对力量。例如，美国石油巨头向来就拥有强大的政治影响力，在国会拥有庞大的说客军团，如果美国将用于购买石油能源的巨大资金用于国内的新能源产业，势必会引起美国石油巨头的反对。《美国清洁能源安全法案》就是在利益集团压力下妥协的产物。在强大的利益集团的游说和压力之下，奥巴马政府不得不将85%的排放额度免费发给石油企业，将钢铁、水泥等等行业的配额发放的淘汰期从2020年延长到了2026年，并给予15%的免费配额，放松了对中西部和东南部煤炭企业碳排放量总量的限制，并降低了那里的可再生能源比例。但是，奥巴马政府背后其实也有自己的利益集团。奥巴马政府大力开发乙醇燃料，而奥巴马的支持者，前参议员主席戴希尔（Thomas Andrew Daschle）现在是美国3家乙醇燃料制造公司的董事。奥巴马本人曾因领公费，两次免费搭乘亚丹米公司的乙醇燃料专机而引起非议。有评论认为，奥巴马拿政府的钱来补贴乙醇燃料大公司，其实损害了中小农业主的利益。[5] 所以，对于美国国内利益集团而言，奥巴马的气候变化政策意味着利益格局的重新组合，他们之间的博弈会直接或间接地影响到奥巴马政府的气候变化政策。

（三）奥巴马政府气候变化政策的国际行动

美国2001年宣布退出《京都议定书》后，成为至今唯一没有批准议定书的发达国家，但美国仍然是《联合国气候变化框架公约》的成员国，美国的温室气体排放量约占世界总量的四分之一，居各国首位。任何有效的国际气候变化机制都离不开美国的参与，奥巴马政府的气候变化政策对后京都时代的国际气候变化机制具有决定性的影响。

但是同其国内行动相比，奥巴马政府在国际上的气候变化行动显然不太主动。2009年底召开的哥本哈根会气候变化会议就是对美国的“试金石”。在哥本哈根会议前，国际社会普遍要求美国一方面应承诺为发展中国家提供减排资金，另一方面要将自己的减排目标确定为2020年时二氧化碳排放量在1990年的基础上减少40%。但实际上，直到2009年11月25日，奥巴马政府才匆忙决定2020年目标是在2005年的基础上减排17%，这仅相当于在1990年的基础上减排4%，与欧盟在1990年基础上减排20%的承诺差距很大。在哥本哈根会议上，奥巴马政府虽然做出表态，宣布将在未来十年同其他发达国家一起筹集1000亿美元资金帮助发展中国家应对气候变化问题，但同时强调，这是以各主要经济体采取有意义的减排行动并保证执行透明为前提的。而且，对于美国承担的具体份额以及具体参与方式，奥巴马政府并没有明确说明。显然，奥巴马政府并没有打算采取任何实质性行动，以推动哥本哈根会议取得如国际社会所期望的成果。相反，奥巴马更热衷于向国际社会“表功”。他亲自给多国领导人打电话游说，试图让他们相信，自从他就任美国总统以来，已经在应对气候变化问题上做出了巨大努力。奥巴马不但拒绝做出新的承诺，而且向包括中国在内的发展中国家施压，要求发展中国家（尤其是中国和印度）进行强制减排，并接受国际监督。而在提供技术和资金方面，奥巴马政府却态度强硬，不肯让步。这同奥巴马政府所宣称的“历史性责任”、“合作”、“领头”等美丽言辞相差甚远。

事实上，奥巴马政府执政两年多来，虽然提出了一些应对国际气候变化的措施，如要积极参加气候变化国际谈判、建立新的“全球能源论坛”、建立石油进口国联盟，以及建立全球防止温室气体排放中心等，但仔细分析后可以发现，奥巴马政府的国际行动更多的是指向中国和印度等发展中国家。早在2008年，奥巴马就表现出了对中国和印度的“格外关注”。他强调“会要求采取措施，确保中国的燃煤排放也同样得到控制”，因为“来自中国污染工厂的一些煤炭污染已经开始进入加州”，并认为“如果我们能够在美国建立一个洁净煤厂，中国也能。如果我们找到利用下一代生物燃料的途径，印度也将知道如何做到。”[6] 美国能源部长朱棣文多次强调，国际减排协议必须有中国的参与，美国可以提供节能技术帮助中国，尤其在建设施工方面，如果中国不同意的话，美国就需要重新考虑政策的制定。2009年11月，奥巴马访问中国时将气候变化作为重要议题之一。一方面是希望同中国建立起互信，改变以往相互猜疑的状况，但另一方面也是向中国施压，要求中国承担起强制减排的责任来。就在奥巴马访问中国约一周后，他在同来访的印度总理辛格会晤中，在气候变化问题上同样是要求印度做出强制减排的承诺。在美国这些行动的背后，其实隐藏着另一个重要目的，那就是借助气候变化问题，将气候与能源、贸易、投资、技术等领域联系起来，以降低发展中国家产品的国际竞争力。

三、对我国的启示

奥巴马政府将应对气候变化作为振兴美国经济的契机，并将其提升到战略和安全的高度，不但制定了以新能源为核心的国内气候变化政策，而且在国际上加紧了对发展中国家在气候变化问题上的施压与控制。可以说，奥巴马的气候变化政策基本成型，其影响也将在未来逐步显现出来。对于我国而言，至少可以得到以下一些有益的启示：

第一，清醒认识美国奥巴马政府气候变化政策对中国的深刻影响。中美两国都是能源消费大国，面临同样的战略难题，国内供应不足，难以承受任何能源危机或持续高油价的影响。多年来，美国对中国获得稳定的海外能源供应一直施加压力和实施控制，中美两国在油气领域里一直是零和游戏的竞争。奥巴马政府气候变化政策的目标是结束美国对海外石油进口的高度依赖，若美国这一目标逐步实现，并不意味着会因此放松对中国的压力和控制。相反，逐步摆脱对进口石油依赖的美国在全球能源力量格局中会处于更加有利的位置，更便于加强对中国的海外能源供应的控制，而中国在未来的能源博弈中会明显受制于美国。对此，我国政府应该有足够清醒的认识。

第二，努力扩大同美国在新能源领域的合作，同时做好应对美国竞争的准备。美国在高科技尤其是清洁能源技术方面具有很大的优势，中国则拥有全球最大的清洁能源市场，并且制造成本相对低廉，从这点上讲，中美两国正好形成互补。在未来，中国可利用美国气候变化政策带来的技术合作机会，继续加强与美国在新能源领域的技术合作，提升整个能源产业的竞争力。但是，中美两国在未来的能源竞争和贸易摩擦可能会更加激烈。例如，《美国清洁能源安全法案》规定，至2020年，美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税，这将对中国高耗能产品的对美贸易产生巨大的冲击，两国的贸易摩擦也将增多和加剧。对此，我国政府应该做好积极应对同美国竞争和发生贸易摩擦的准备。

第三，吸取和借鉴美国在推行新能源政策方面的实践经验，加快我国国内能源结构的转型。我国需要积极吸取和借鉴美国传统能源产业转型的经验。中国和美国的能源结构类似，都是以煤作为发电的主要能源品种。美国奥巴马政府主张以可再生能源和清洁煤为主导，提出通过技术创新来平衡环境保护和煤炭产业保护之间的关系，同时进行清洁煤技术的研发和应用。美国在能源服务方面的金融创新经验也值得我国学习。美国芝加哥气候交易所于2003年开始二氧化硫交易，如今已经有200多个跨国参与者，这是一种通过市场机制来推动实现社会目标的全新模式。中国至今没有自己的排放权交易所，我国应尽快建立“气候交易所”，并加入全球网络。

第四，我国应尽快推动国内气候变化的立法进程。气候变化法律实质上是一国关于能源、环境、产业结构与经济发展模式等法律的综合。近些年来，美国逐步构建起一套较为完整的气候变化法律体系，以国家强制力来保障社会经济切实转型。自2007年以来，美国相继提出了一系列国家议案，如《气候责任和创新法案》，《全球变暖污染控制法案》，《减缓全球气候变化法案》，《低碳经济法案》以及《美国气候安全方案》等。目前，我国已经先后出台了相关的气候变化法案，包括《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等。今后，我国应继续完善节能减排和能源方面的立法，尤其是要健全促进低碳经济、绿色经济和循环经济发展的政策法律体系，为我国发展低碳经济、绿色经济和循环经济提供必要的政策基础和法治保障。

第五，未来一段时期我国在气候变化领域面对的国际压力会日趋增大，我国需要掌握好国际话语权，在外交战略上积极做好应对。中国温室气体排放总量大、增长快，中国的气候变化政策一直是全球尤其是欧美发达国家的关注焦点。奥巴马上台后美国大幅度调整了气候变化政策，高调应对全球气候变化，并积极倡导要领导国际气候变化行动，获得了不少国际赞誉。国际上开始将关注重心逐渐移向中国，这对中国形成了很大的战略压力。为此，我国需要主动应对，明确提出中国未来的减排政策与行动方案，团结好发展中国家，努力化解来自包括美国在内的发达国家的压力。

注释：

[1] [美]巴拉克•奥巴马：“奥巴马对新能源未来的另类憧憬”，载《资源与人居环境》2008年第12期，第36―37页。

[2] 同上，第35页。

[3] 同上，第38页。

[4] 杨元华：“奥巴马新能源政策透析”，载《中国远洋航务》2009年第5期，第19页。

[5] 孙永祥：“奥巴马和美国未来能源之路”，载《中国石油石化》2008年第16期，第52页。

[6] [美]巴拉克•奥巴马：“奥巴马对新能源未来的另类憧憬”，第38页、39页。

（作者简介：中国浦东干部学院教研部副教授，博士，上海，201204）

收稿日期：2011年8月