农民工子女教育主体利益的优化

农民工子女教育问题是一个关乎教育公平、社会和谐以及我国人力资源强国建设的大问题，近年来受到了社会各界的关注。20世纪90年代不少学者就开始研究这一问题，但这个问题依然没有得到很好解决，其中最重要的问题是：与进城农民工子女教育政策相关的利益主体有哪些？这些利益主体之间有着怎样的关系？如何通过整合不同利益主体之间的关系来解决进城农民工子女平等接受义务教育问题？本文拟就上述三个问题进行分析思考。

一、进城农民工子女教育相关利益主体的分析

进城农民工子女教育相关的利益主体有许多，根据与其利益关系的亲疏远近，可划分为四个层面，即核心利益主体、直接利益主体、间接利益主体和最终利益主体。（1）核心利益主体是农民工子女。国家制定了解决农民工子女教育问题的“两为主”和“两免一补”政策，这些政策的制定与实施都是以农民工子女教育为核心的。（2）直接利益主体主要有家庭、学校和城市学生。许多农民工文化程度低，在城市打工饱尝艰辛，懂得了教育的意义，把希望寄托在孩子教育身上；[1]农民工子女在学校就读直接关系到学校的生存和发展；城市学生在与农民工子女的学习交流过程中，在可能受到农村孩子不良习惯影响的同时，也可以学习其勤俭、朴素的优良品质和宽容、接纳的健康心理，并且拥有一个差异、多元的成长环境。[2]（3）间接利益主体主要有地方政府、工厂和社区。解决好农民工子女教育问题可以促进当地经济发展、保障城市和谐安定，有利于增强工厂员工的稳定性和社区的安定和谐。（4）最终利益主体是国家。解决好进城农民工子女教育问题不但有利于保证教育公平、实现社会公平、推进城乡一体化进程，也是实现我国人力资本战略的关键举措[3]，而且还有利于尊重、保障人权，提升国际地位和形象。[4]

二、进城农民工子女教育相关利益主体间的关系

当前进城农民工子女教育政策相关利益主体之间有各种各样交错复杂的关系，主要表现有以下四种关系。

1．委托—关系

在这些利益主体关系中，第一种关系是中央政府与地方政府之间、政府与学校之间的委托—关系。（1）“以流入地政府管理为主”表明流入地政府应承担对进城农民工子女教育管理职责，但地方政府在执行政策过程中会考虑到本地利益，会采取机会主义行为策略而存在委托—风险。（2）“以全日制公办中小学为主”表明流入地公办学校应承担起进城农民工子女义务教育实施的职责。但大量招收农民工子弟会使学校面临社会评价和教育资金的压力，学校必将在政策要求和学校的生存与发展之间进行利益权衡而存在风险。（3）“教育作为一种体现国家意志的公共服务,存在多个委托人,这些委托人包括社会、政府、学校负责人、父母等”。[5]所以，除了上述两对主体外，农民工和政府、国家和农民工、农民工和学校等相关主体之间也存在委托—关系。

2．竞争—合作关系

在这些利益主体中，第二种关系是地方政府之间、不同学校之间的竞争—合作关系。

（1）流入地政府因考虑到外来人口对本地利益的损害而形成了排斥农民工的恶性竞争。而近年来为解决“民工荒”问题，流入地竞相制定保障农民工子女教育的政策举措而形成了良性竞争关系。以浙江省的义乌、杭州为例，义乌认识到“要留住民工兄弟，先留住民工子女”，对农民工子女采取较宽松的入学政策，并大力支持公办学校处理好农民工子女入学事宜；[6]杭州不仅推行“同城待遇”政策，而且还给农民工子女发补助红包，优质教育是农民工选择到杭州打工创业的一个重要因素。[7]

（2）不同学校之间也存在竞争—合作关系。一是公立学校之间的竞争—合作关系。公立学校为了生存和发展形成了排斥农民工子女的恶性竞争。如果实施“教育券”这种“钱随人走”的经费制度，就会形成学校之间的良性竞争；[8]二是公办学校、民办学校和打工子女学校之间的竞争—合作关系。“打工子女学校在收费、校园文化等方面适应农民工子女特点，政府鼓励、支持、帮助和规范这些学校发展，就会形成公办、民办和打工子女学校竞争合作、多元共存的局面。”[9]同时，只要存在人口流动，相关的地方政府和学校之间就应该相互合作，做好流动人口登记、管理以及农民工子女入学、转学等工作。

3．互动博弈关系

在这些利益主体中，第三种关系是打工子弟学校和地方政府之间、流入地政府和流出地政府之间的互动博弈关系。（1）打工子弟学校和地方政府之间的博弈关系。一方面地方政府应该严格监管打工子弟学校，另一方面打工子弟学校是城市公办学校教育资源供不应求而自发出现的一种义务教育制度外的供给模式，适合部分农民工子女的教育需求和心理需求。[10]鉴于此，地方政府默许打工子弟学校甚至非法学校的存在。这样，流入地政府和打工子弟学校之间就形成了相互妥协失责的互动博弈关系。（2）流入地政府与流出地政府之间的互动博弈关系。义务教育的“属地管理”与农民工子女教育“两为主”政策之间的利益冲突必然会导致流入地和流出地之间形成一种相互推诿责任的博弈关系。此外，中央政府与地方政府之间、政府与公办学校之间也存在互动博弈关系，因为只要存在委托—关系，必然存在委托人与人之间的利益博弈。

4．相互依赖关系

在这些利益主体中，第四种关系是农民工和城市居民之间的相互依赖关系。大多农民工在城市从事苦、脏、累、险、毒的工作，为城市的居民生活和城市的正常运转提供了基础保障，为城市的建设和发展作出了巨大的贡献。另外，“流动人口来自五湖四海，个人秉赋、人生经历、生活历史和文化背景等方面自然存在差异，进入城市带来了不同于城市生活的多元文化”[11]，有利于城市文化生态多样性的构建，城市离不开农民工；农民工来到城市获得了更好的生存和发展机会，农民工离不开城市。

三、进城农民工子女教育相关主体的利益整合机制

进城农民工子女教育政策相关主体的利益是矛盾的、冲突的，也不断地互动与博弈，可以从以下三个方面着手，建立起进城农民工子女教育政策利益的整合机制。

1．利益表达机制：构建利益表达平台

（1）健全政治参与，增强农民工及其子女的话语权。①完善选举制度，增加农民工代表比例。在各级政府、人大和政协中确保农民工代表占有一定的比例，使农民工在涉及切身利益的决策中享有发言权。②完善听证制度，确保农民工参与社会管理。通过增强独立性、完善民主性和确保规范性来完善听证制度，提高农民工利益表达的充分性和有效性。③改革居委会用人制度，鼓励农民工参与社区管理。增强社区居委会人员选举的民主性和公正性，使农民工平等地享有参与社区公共事务的权利和分担社区发展的责任。[12]

（2）发挥网络优势，构建农民工及其子女利益表达平台。充分利用丰富的信息技术产品，构建农民工及其子女的利益表达平台。①完善电子政务平台。政府利用丰富多样的电子产品，通过开展网上、听证和调查等多种业务，与农民工沟通，搜集农民工意见，倾听农民工利益诉求，提高政府“网络问政”的能力。②建立农民工子女教育论坛。农民工及其子女在论坛上相互交流，及时了解各地农民工子女教育相关法规政策。

（3）利用大众传媒，扩大农民工及其子女利益诉求渠道。大众传媒具有时效性强、影响直接和覆盖面广等特点，可以提高弱势群体利益表达的有效性。[13]充分利用大众传媒开展对农民工子女实际情况的报道，表达农民工子女利益诉求，引起政府和社会各界的关注，媒体要开设面向农民工子女教育的报纸版面、电视频道、电视节目和广播时段等，对农民工子女生活、学习、交往和政策实施情况等进行详实报道，为农民工及其子女提供更多的信息平台和利益诉求渠道。

2．利益协调机制：协调不同利益诉求

（1）成立农民工群体组织，发挥第三组织在各主体之间的协调作用。农民工在城市处于弱势地位，需要通过成立诸如工会、农民工协会和农民工维权组织等农民工群体组织来增强农民工的话语权。政府应当帮助、鼓励和引导这类组织，农民工组织自身也要增强独立性、民主性和政治参与性，以便更好地代表农民工与国家、政府、企业、学校和城市居民等主体进行对话、协商和谈判，通过协调各方利益解决包括子女教育在内的农民工最急需解决的问题，来切实保护农民工的各项生存和发展权益。

（2）利用现有相关组织，增强已有农民工组织的利益协调能力。农民工组织要加强与全国性组织的联系，争取全国性组织的支持，增强农民工群体组织提供服务、维护农民工合法权益的实力。[14]例如农民工组织可以加强与已有的一些有影响力的相关组织如妇联、政党、儿童基金会的联系，充分利用其强大的影响力和话语权，协调农民工及其子女与其他利益相关主体间的利益，保障农民工及其子女的合法权益。

3．利益保障机制：完善利益保障制度

（1）国家要出台农民工子女教育专门法律，为农民工子女教育提供法律保障。现代社会是法制社会，法律制度是实现国家目标、规范人们行为的根本保障。国家有必要制定一部针对进城农民工子女教育的专门法规，如《流动、流浪儿童教育法》，进一步明确农民工子女受教育过程中中央政府、地方政府以及流入地学校等各方义务主体的责任，使得各方相互协调、相互对话地解决农民工子女接受平等义务教育的问题，为农民工子女的受教育权益提供法律上的保障。

（2）因地制宜制定教育政策，为农民工子女教育提供政策支持。国家应根据我国经济、政治、文化和社会发展的具体形势和所处阶段，不断地完善和制定既能保障进城农民工子女受教育权又适合我国国情的政策；地方政府要在国家大政方针的指导下，根据本地区实际情况制定适合本地区的进城农民工子女教育政策。

（3）完善监督机制，保障各部门对农民工子女教育政策的积极执行。①建立一个体制内监督机制。例如国家有必要建立一个流动人口信息管理机制，教育部、公安部和财政部等部门要相互配合，做好流动人口特别是流动儿童的管理工作，尤其要加强流入地与流出地之间关于流动人口的信息、经费和管理的沟通与对话。②建立一个体制外监督机制。“国家应出台相关的配套政策，鼓励社会各界的热心人士以民主推选的形式在教育、法律、媒体等社会各界选拔富有责任心、正义感的专家、媒体记者、教师和农民工代表作为核心成员，组成农民工子女教育监事会。”[15]政府内部的权力监督和体制外部的社会监督应相互结合、相辅相成。