农民工社会融入问题分析

[内容摘要]城市二元社会结构延缓了和谐社会的构建速度,加大了和谐社会的构建成本,因而应通过积极推动农民工的社会融入,尽快消除城市二元社会结构｡本文认为,影响农民工社会融入的关键是制度障碍和经济障碍｡实现农民工社会融入目标,需分三个阶段进行,即融入障碍消除阶段､融入机制完善阶段､融入文化培育阶段｡而根据农民工社会融入三个阶段的不同要求,应分别采取相应的针对性措施｡

[关键词]农民工;社会融入;城市二元社会结构

作者简介:丁宪浩,男,苏州科技学院政治与公共管理系,教授,苏州 215009

收稿日期:2006.8.26

在1.2亿农民工 [1](3-4) 为流入地做大GDP而辛勤劳作的同时,“农民工”的特殊身份让他们总是游离在他们所生活的城市的边缘｡以当地户籍居民为一方,外来农民工为另一方,城市里形成了一个新的二元社会结构｡在积极构建和谐社会的今天,如何弱化消解这一新二元结构,推动农民工的社会融入,已成为摆在我们面前必须努力加以解决的具有战略意义的重大现实问题｡

一､ 城市二元社会结构的弊端

作为一个由农村流入城市的不断扩充的外来社会群体,农民工虽然改变了自己生存的空间位置,但却远未完成从农民到城市居民的社会角色改变｡农民工与城市居民间的鸿沟,在社会生活的方方面面以两者间境遇状态的显著落差全方位地表现出来｡城市二元社会结构的出现,虽在我国目前快速推进城市化､现代化的进程中是难以避免的,但它对我们努力构建社会主义和谐社会构成了威胁｡

(一)城市二元社会结构降低了社会主义和谐社会的构建质量

其一,城市二元社会结构使得农民工社会流动的媒介作用大大削弱,延长了大量农民完成社会流动的进程,使农民工群体与流入地居民处于排斥､对立状态,造成不同社会群体间关系的紧张和不稳｡其二,公平正义是和谐社会的基本特征和要求,它要求所有公民享有平等的公民权利､承担相应的公民义务,要求社会规范维护和伸张社会正义,而城市二元社会结构则依据户籍归属,将生活在同一片兰天下的居民分成权利义务相差悬殊的两类｡在只有一部分居民是“主人”的地方,社会正义难以体现是无法建成和谐社会的｡其三,由于待遇不公､地位低下,使相当部分农民工的心理､思想观念､行为方式等方面极易产生问题､出现危机,有的出现犯罪倾向､暴力倾向,最终导致一些人走上犯罪的道路｡一些地方外来人口的高发案率,就不仅仅与外来人口的素质相对较低有关系｡可见,城市二元社会结构从多方面降低了社会的和谐程度｡

(二)城市二元社会结构延缓了社会主义和谐社会的构建速度

其一,目前我国城市化水平较低,2005年1%人口抽样调查的结果为42.99%, [2] 距世界银行统计显示的中等收入国家60%的城市化率 [3] 差距较大｡以“农民工”实现由农民向市民的社会流动,是推进我国城市化的主要途径｡城市二元社会结构强化农民工与城市居民的界限､差异,阻碍进城农民工的身份､角色转换,迫使大多数农民工采用“候鸟式”两栖就业和生活方式,减慢了农民通过“农民工”渠道走向市民的社会流动速度,减缓了城市化进程的和谐社会的建设｡其二,和谐社会必须建立在经济基本实现现代化的基础上｡城市二元社会结构造成效率损失,导致经济发展成本增加,必然削弱经济现代化的增长势头,从而影响经济增长潜力的挖掘和和谐社会的建立｡

二､推动农民工社会融入的现实障碍

(一)制度障碍

制度赋予人们权利,规定人们的义务,规范社会活动和人们的言行｡制度障碍是农民工社会融入最关键的障碍｡制度障碍中最核心的是户籍制度｡户籍制度,以及劳动就业制度､收入分配制度､社会福利制度､社会保障制度､教育培训制度､政治参与制度､公共服务制度等一系列与之相关制度的改革调整虽有不同程度进展,但还未能取得根本性突破｡2006年3月,国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》,为户籍制度的改革明确了“立足当前,着眼长远”的基本原则,规定了循序稳妥､因地制宜的改革方向｡ [4] 但户籍制度,以及与之相配套的相关制度的全面改革还需假以时日,现行管理规范仍将在相当长时间内发挥作用｡消除农民工社会融入的制度障碍还需经过一个相当长期的过程｡

(二)经济障碍

农民工在流入地被真正做到经济利益上的平等对待有两种基本做法:一是在保持户籍居民现有经济利益的基础上,将农民工的经济待遇拉升到与户籍居民大致相当的水平;二是一方面降低户籍居民的福利水平,另一方面提升农民工的经济待遇,使两者逐步靠近､趋于大体一致｡第一种做法需要足够雄厚的财力支撑｡目前在我国,即使最发达､财力最雄厚的城市或地方,也都缺乏这种财政支付能力｡第二种做法需要以暂时牺牲户籍居民部分既得利益为代价,毫无疑问会遭致户籍居民的坚决反对｡因此,农民工的城市生活具有明显的临时性,多数为一人或夫妻二人外出,农村“留守儿童”多达2000万之巨, [5] 对农村家小的牵挂使农民工不敢奢望在城市扎根｡

(三)公民素质障碍

在农民工一方,总体素质与城市生活的要求还有差距｡农民工大多没有经过专业技术培训,①缺乏在城市从业的相关专业知识､技能和经验,虽有能吃苦､听话老实､薪酬低廉等优点,但在城市就业竞争中仍处劣势,能够找到的一般都是不需多少技术､附加值低､稳定性差､只需简单体力的工作,很多是城里人看不上､不愿干的苦､脏､重､累而又报酬较低的岗位,与城市居民形成明显的职业岗位､报酬待遇分层落差,也较难在一地长期稳定就业｡其次是农民工的权益意识和维权能力缺乏｡许多农民工不知道自己有哪些基本权利,遭遇不法侵害往往忍气吞声,有的甚至没有知觉,还有的则采取过激行动以求问题的解决,增加了农民工在城市立足､生存､发展的困难｡再者,农民工的行为修养处于相对欠缺状态｡农民工文化水平较低,②不少农民工对城市的交通法规､城市管理规范等不了解､不习惯､不重视,出现违章､违规､违法的概率相对高一些,不仅自我感觉对城市不适应,也容易引起城市居民的反感｡

二､ 解决农民工社会融入问题的建议

研究表明,我国城市化率以年均增加1个百分点发展,到2020年可达到57%,基本实现城市化｡而目前我国农村约1.2―1.3亿富余劳动力的消化,如保持近5年农民工增长速度,也正需用20多年时间｡ [6](20) 因此,今后20年左右是我国农民工稳定增长时期,也是我们推动农民工社会融入的关键时期｡农民工社会融入障碍的消除化解有难有易,大多需要一个较长时期的渐进过程,因而农民工社会融入的目标设计及其任务实施,必须充分考虑客观需要和现实可能,分阶段､有重点地逐步推进｡

考虑到我国工业化､城市化和现代化的发展进程,以及农村富余劳动力的转移趋势,农民工社会融入目标的实现可以分为渐进的三个阶段｡近期(5年左右)是融入障碍消除阶段,针对农民工社会融入中的突出问题､紧迫问题,采取有效措施尽快予以化解,基本扭转农民工社会融入难的局面｡中期(10年左右)是融入机制完善阶段,在第一阶段化解突出问题､局部调整政策和制度规范的基础上,完成彻底的制度重构,建立起完善､科学的促进农民工社会融入的制度体系和运行机制｡远期(15―20年左右)是融入文化培育阶段,引导人们彻底屏弃封建的､计划经济的旧观念,营造自然融洽的融入氛围,形成与城市化､现代化进程相适应的海纳百川的融入文化,农民工与城市居民的差异基本消失,建成各类人群和睦相处的和谐社会｡

(一)尽快打破阻碍农民工社会融入的体制瓶颈

一是设立推进农民工社会融入的常设机构｡农民工大规模进城是改革开放以后出现的新情况,今后还会持续数十年｡从管理体制看,现在是多部门多头分管,既有职能交叉､又有管理漏洞,既有管理侧重点的不同､又有管理思路的差异,总体上看是限制多､引导少,防范多､服务少,不能适应加快城市化､现代化建设和推进农民工社会融入的现实需要｡随着对农民工问题认识的升华,设立统管农民工事务､负责农民工社会融入的综合性常设机构已成为理所当然的最佳选择｡二是调整､弱化现行户籍管理体制｡近年来,许多地方对户籍制度进行了多种形式的改革探索,但总体看对农民工而言门槛还是太高,“只有极少数有特殊贡献的农民工解决了落户问题”｡ [7] 应按照国务院《关于解决农民工问题的若干意见》的精神,进一步推进户籍管理体制改革试点,逐步､分层次､有条件地降低以至取消农民工落户门槛｡同时,加快降低或取消户籍与就业､购房､子女教育､社会保障等资格､权利的关联,减弱现行户籍制度对农民工在城市生活､发展的限制｡三是建立城乡一体的劳动就业管理体制｡农民工主要流入地区,在实行和逐步完善区域最低生活保障制度的同时,尽快建立､实施城乡统筹､户籍劳动力和外来劳动力一体的劳动就业制度,真正取消对农民工的就业限制,在劳动就业市场实行真正意义的一视同仁､公平竞争､市场调节｡

(二)努力打破阻碍农民工社会融入的管理与服务瓶颈

在不放松必要的管理的同时,把对农民工的主动服务和帮助放到首位,通过周到的服务帮助农民工尽快适应城市､融入城市｡为此,要从根本上改变过去的传统做法,在工作中将对农民工的服务和帮助放在最突出的位置｡在促进农民工就业方面,要根据城市劳动力市场的实际需求和农民工的自身状况,积极开展有针对性的职业技能培训,切实增强农民工的就业竞争和适应能力;要积极调整有关政策,尽可能减少对农民工就业的人为限制,促进就业公平;要通过信息和公开,通过就业指导和咨询,引导和帮助农民工找到合适的工作岗位;要通过加强检查､监督和严格执法执纪,促进改善农民工生产工作环境,提高农民工职业安全卫生条件;要通过监管和引导,促进农民工报酬待遇的提高,以及薪酬的足额､按时获取｡在提高农民工社会保障程度方面,要探索解决农民工负担偏重､社会保险转移接续困难等问题的有效途径,推动农民工享受的社会保障逐步向户籍居民接近｡在保障农民工子女享受教育公平权利方面,不仅要给予他们的子女与城市居民子女一样的就近入学的待遇,而且应根据其家庭的实际状况,在收费､贫困生救助等方面适当予以照顾｡在维护他们的合法权益方面,要加强对各种违法､违轨行为的查处力度,制止､打击侵害他们的合法权益的不法行为,通过提供法律政策咨询以及法律援助等途径,帮助他们维权｡总之,要积极探索相关制度规范的调整､完善,尽快制订出系统的以对农民工服务和帮助为重点的制度体系,形成以服务带动管理､以管理促进服务､以服务管理推进社会融入的运行机制｡

(三)下决心打破阻碍农民工社会融入的资金瓶颈

由于资金不足,限制了许多促进农民工社会融入工作的有效开展,导致许多问题无法解决｡可以说,近期农民工社会融入主要障碍能否顺利化解,资金的充足与否将起到关键性作用｡鉴于农民工问题的重要性和影响的广泛性,以及较长时间内的持续性,有必要从现在起将与农民工相关的重要开支列入从中央到地方的各级财政预算,提高相关工作的资金保障程度｡尤其是农民工输入地,获取了农民工带来的数量可观的剩余劳动价值,更应随着财力的增加拿出逐渐增多的资金回馈为本地经济社会发展作出贡献的农民工｡在财政预算中需要重点考虑的项目至少应该包括以下方面:农民工就业技能培训资金,农民工就业指导资金(包括就业信息公开与服务､就业指导与咨询､就业介绍与组织等),农民工社会保障财政配套资金(包括工伤保险､大病医疗保险､养老保险､以及一定条件下的失业保险等),农民工子女义务教育增配资金,农民工医疗卫生与计划生育资金,农民工维权援助资金｡与此同时,财政预算在筹划基础设施建设､公共服务设施建设､公共管理与服务等项目的开支时,也应充分考虑以农民工为主的流动人口带来的需求增量,作必要的增加,以努力满足包括农民工在内的整体社会需求｡

(四)设法打破阻碍农民工社会融入的认识瓶颈

目前在农民工社会融入问题上,仍然存在严重的认识问题｡有的人仍然抱着限制､防范农民工流入的保守观念,也有的人虽然改变了传统的错误看法,但对解决农民工问题的紧迫性､对促进农民工社会融入的重要性缺乏足够的认识,由此导致工作迟缓､措施不力､甚至依然故我｡因此,要促进农民工的社会融入,就必须解决好人们的思想认识问题｡一要解决领导干部的思想认识问题,充分认识农民工的社会融入是和谐社会的内在要求和必要前提,必须将其作为区域经济社会发展中的重大问题花气力认真抓好｡二要解决职能管理部门工作人员的思想认识问题,使其认识到促进农民工社会融入是相关部门的重要职责,是必须做好的重要工作,从而增强责任意识､主动意识和服务意识｡三要解决好户籍居民的思想认识问题,逐步使其认识到传统封建等级观念的消极落后,认识到城市二元社会结构带来的极大危害,从而自觉促进农民工的社会融入｡此外,也要注意对农民工的宣传教育,帮助农民工增强法制意识､责任意识､自强意识､发展意识,提高融入流入地社会的主动性､积极性｡

注 释:

①农民工接受过各种技能培训的仅占近24%,亦即未接受过任何技能培训的高达76%以上｡参见国务院研究室课题组《中国农民工调研报告》,北京,中国言宣出版社2006年4月第1版｡

②据国家统计局农调总队调查,农民工文化程度初中以下(初中､小学､文盲)约占85%｡见《流动人口:国家统计局调查结果显示去年我国1.1亿农村劳动力外出务工》,中国人口网2005年6月20日｡

主要参考文献:

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京,中国言实出版社,2006.

[2]国家统计局.二OO五年全国1%人口抽样调查主要数据公报[N].中国信息报,2006-3-22.

[3]各国实现“小康”的城市化之路[N].中国信息报,2006-2-22.

[4]国务院关于解决农民工问题的若干意见[N].光明日报,2006-3-28.

[5]用心关注 形成合力[N].经济日报,2006-6-29.

[6]韩长赋.关于农民工问题调研后的几点思考[A].中国农民工调研报告[M].北京,中国言实出版社,2006.

[7]王 飞,刘文海.部分地方户籍制度改革情况调查报告[A].中国农民工调研报告[M].北京,中国言实出版社,2006.

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