行政参与的功能探析

摘要：作为现代开放式行政的重要手段之一，行政参与不仅已经广泛应用于各级政府的实践工作中，而且已在我国的立法中得到了逐步确认。行政参与的快速发展源自于其自身所拥有的显著功效，这主要包括：为公民的意愿表达提供了渠道、有助于公民权益和社会公益的实现、有助于增强行政活动的可接受性，以及有助于提高行政行为的质量。对行政参与的主体、领域、方式、效力等实践环节进行微观分析，并通过行政法律规范为其施加必要的限定，通过规则进行治理，是确保行政参与功能充分发挥的必要条件。

关键词：行政参与；民意表达；社会公益；可接受性；行政质量

中图分类号：D63-3

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0092-04

随着现代开放式社会的不断成熟和发展，行政参与正在逐步走进我国各级政府及其部门的行政活动之中，行政立法听证会、价格决策听证会、公民调查会、座谈会、论证会，以及利用短信、电子邮件等现代通信手段征求公众意见的情况正变得越来越普遍，公民参与行政过程的数量和质量都呈现出稳步提高的态势。行政参与在现代社会中的快速发展，究其原因，主要包括政治和行政两个层面：在政治层面，作为政治民主在公共领域中的对应物，行政参与在“公民意愿”与“行政活动”之间架起了桥梁，为民意的“表达－接收－采纳”提供了途径；而在行政领域，行政参与又因其具有如下优势而受到广泛支持：(1)有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，(2)有助于提高公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度，(3)有助于公民接受政府制定的公共项目规划，(4)有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施，等等。行政参与由于其自身所拥有的显著功效而成了现代社会中必不可少的开放式行政方式。

一、为公民的意愿表达提供了渠道

第一，按照博登海默(Edgar Bodenheimer)的观点，参与行政事务是人性中固有的需要之一，“大多数人都是希望能够根据其能力大小而为其社会福祉作贡献的”，“如果不允许一个人参与有关公益方面的某些公共活动，他便会产生失落感”。布莱克(Donald Black)亦认为，“正如人们会或多或少地参与彼此的生活一样，他们也会或多或少地参与社会生活本身。”罗尔斯(John Rawls)同样指出：自古代世界起，个人就被理解为能够参与社会生活、或能够在社会生活中发挥作用、因之能践行和尊重社会的各种权利与义务的人之概念——个人便是能够成为一个正常的终身参与合作的社会成员。奥格斯(Anthony I.Ogus)则更为形象地解释说：社会秩序反映的不仅仅是人们对自己的要求，而且还有对整个社会共同体的要求：那些不经常去电影院的人，也会希望皇家莎士比亚公司(Royal Shakespeare Company)生意兴隆；那些喜欢城市生活的人，也会对乡村设施的保留投赞成票：支持在未来的时间段内保护濒危物种的计划，即使自己那时已经不在人世，也不是“非理性”的。人的这种欲望与商品的生产不同，不是为了个人消费与使用，而是为了扩展我们所居住的社会、智识和自然环境。正因如此，我们要强调通过提高公民在公共事务中的参与程度来达到这一目标。所有这些意味着，公民具有自发地参与公共事务、并向公共事务管理者表达意见和愿望的需要，而为了满足这一需要，就应设置相应的表达途径与之匹配。

第二，行政参与也是哈贝马斯(Jurgen Habermas)所主张的交往行为(Theorie des kommunikativen Handelns)的载体之一。哈贝马斯认为，从公民表达的角度来看，作为社会权力体现者的行政管理机构在历史上是从社会交往的理性结构中产生并逐渐分化出来的，因此现代国家的政治决策和立法过程也必须让所有人都有平等参与的权利并享有同等的话语，意愿表达自由：公民的整体性只能通过对一种旨在实现普遍民主、保障所有人平等权利的、合法的立法和权力行使的程序的共识来维持。而从法律规范的角度来看，政治立法和决策也必须反映公众意志，必须在公正、自由的基础上，在摒弃权力滥用的前提下，建立一种民主程序，让所有公民参与理性的协商，并在反复论证的基础上通过自由认同达成合理的共识。在这个意义上，只有充分的公民参与才能赋予政治决策和立法过程以合法性，而现代国家的法律体制亦应为所有公民的平等参与和意愿表达提供体制化支持。

第三，行政参与是公民最为核心的公法权利之一。德国行政法学鼻祖奥托·迈耶(Otto Mayer)曾经断言：“真正的公法上的权利是从授予个人参与权开始的。”方纳(Eric Foner)认为：“政治自由指的是参与公共事务的权利”；而在英国，“政治参与的权利在法律中是一种合法权利。……这种权利获得法律承认并已受到某些法定责任保护这一事实，就是经过授权的机构(议会或法院)把这种义务强加于政府官员的理由。”我们可以将行政参与权看做公民公法权利的起点——如果没有在行政过程中表达意见和愿望、乃至于参加、协助、批评行政活动的权利，公民其他的公法权利便无从谈起。

第四，行政参与也是公民尊严的象征。马肖(Jerry L.Mashaw)教授指出：“只有利害相关人真正有意义地参与到政府过程之中，个人的尊严和自尊才能得到保障。”贝勒斯(Michael D.Bayles)教授同样认为，“被许可参与也表明了其他人对其之尊重，其是被认真对待的。”举例而言，尽管剥夺个人的选举权所导致的政治权力损失是非常微弱的，但是，“剥夺选举权侵犯了我们作为公民的自我意象，并且让我们因为被排斥而产生不公正的感受，这就使得我们中的一些人，通过每一个可以诉求的法院，去追求这种毫无价值的、参与政治决策过程的基本权利。行使投票人的参与权，加入到政治决策过程之中去，其本身就是有价值的。”

二、有助于公民权益和社会公益的实现

一方面，行政参与为公民意愿的表达提供了渠道，使参加人自身的利益需求能够传达给开展行政活动的行政机关，并且如果行政参与具有充分的效力(参加人的意愿能够较大程度地被行政机关采纳)，那么参加人的利益就能体现在行政决定之中。从另一个角度说，行政参与使得“公众在公共决策和治理过程中也能有相当大的主导作用，因而官员就不能主导一切”，这一点被蔡定剑教授认为是“公众参与最大的功效”。托马斯教授同样指出，“公民参与可以保障公民在行政管理者做出判断之前提出建议和看法。如果行政管理者可以运用更多的政策影响力，那么。公民参与就能够促使公民分享这一影响力。如果社会公平是一个问题，那么，公民参与可以给那些丧失公平的人一个机会，使他们得到必要的补偿。”在美国，行政参与有时会作为政府重大决策事项的法定程序而出现，未开展充分行政参与(主要是未穷尽所有利益相关的参加人)的决策有可能被法院判定无效，其目的是防止行政机关“随意漠视那些有资格参与行政程序的人的利益”。