论公众参与行政立法

摘要：随着社会的不断发展，行政立法的覆盖面越来越广。其正当性主要是源自于民主，公众参与能够为行政立法注入更多的正当性来源。公众参与有利于提高立法质量，促进法治的实现。

关键词：正当性公众参与法治

中图分类号：DF3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-01

一、公众参与行政立法的正当性

行政立法有广义和狭义的区分。本文所指的行政立法，是狭义上的行政立法。其是指行政机关依法制定行政法规、规章等。

在行政立法权利的来源上讲，行政机关的立法权利来源与立法机关的立法权利来源不同。立法机关的立法具备基本的正当性。立法机关是经过选民的合法委托，其立法权的行使，实质上是人民间接为自己立法。执行人民的意志或民意机构的意志是行政机关的基本职能。然而，行政机关自行立法，似乎是本末倒置。尽管行政立法可以弥补法律的漏洞，对法律做细化规定、制定实施细则，使得法律因地制宜，能够更有效的实施。但行政机关的立法大都来自于立法机关的授权或委托，这是看似行政立法正当性的唯一依据。但由于这种委托是间接来源于人民，其中民意的成分是比较薄弱的，可能会存在行政立法违背民意的现象。与此同时，随着行政立法权的不断扩张，各种制约与监督的力度都不够。

行政立法并非是一种实质意义层面的立法行为，其本质是一种形式意义层面上的行政行为，其正当性主要是源自于民主。按照传统的理论是：“除非基于他们的同意和基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”立法机关的授权或委托是行政立法最主要的来源，其正当性较为单薄。所以，行政立法应该被注入更多的正当性来源――公众参与。但凡是影响公民权利义务的，公众参与立法能合法化各项关于国家的事务以及社会的事务之决策。因此，公众参与将会填补行政立法正当性的缺乏。公众参与立法能够建构行政立法正当性的根源，而且能够巩固行政立法的有效性，反过来又能够固化行政立法的正当性。

二、我国公众参与行政立法之不足及完善方式

虽然近些年来，公众参与行政立法的现象越来越普及，且已得到越来越多公众的认同和支持，形成了前所未有的新格局。但不可否认的是，公众参与行政立法的程度非常有限，其中还存在许多不足。

主要体现在：1.任意性。虽然我国的《立法法》关于公众参与立法的相关程序作出了规定，但较大部分的规定是任意性规定，并不是强制性规定。至于在立法的过程中是否采纳这些规定的程序，一概由行政机关自由裁量确定。大部分国家的议会会规定被授权立法的机关在进行立法时须召开立法听证会，但是我国并未明文规定这方面的内容。由于我国行政机关自行立法的现象普遍存在，加上人民代表大会对行政机关自行立法的监督力度不够，因而可能会出现行政机关在自行立法的过程中存在自由裁量权过大的现象。2.民主性的缺失。尽管社会主义市场经济及社会主义政治民主逐步唤起公民参与立法意识，激发公民参与立法的愿望。但是，由于行政立法存在公开不足，其内部程序复杂且繁琐，从而减少公众参与的途径。3.模糊性。规定公众参与立法的相关程序较为模糊，因此不具备很强的操作性。例如，人们能够参与的立法范围是不明确的，主要是有由行政机关自行决定的，尽管表面上看，貌似人们是有权参与到所有的行政立法中，这样是非常不利于公众参与立法。

按照我国当前行政立法的情况，借鉴国外行政程序法的经验，我们可以采取以下方式来逐步改进、完备我国人们参与行政立法的程序：

1.完备关于程序的立法。《立法法》很简略的规定对行政立法程序，且主要体现在行政法规或地方规章。由行政机关自行制定行政程序法并无法实现行政程序法的作用。监督行政权的行使是行政程序较为重要的功能，通过减少行政权被滥用的情况，从而保障人们的权利。行政程序一旦由行政机关自行决定，极有可能从管理者自身管理的需要出发，过于强调行政效率的重要性，不利于保障人们的程序权利，不利于实现程序的公正，容易忽视人们的参与。

2.增强行政立法的民主性。首先，可以明确民主参与行政立法的程序权利，即明确公众享有制定、修改以及废除规范性文件、部门规章的基本权利。其次，增加政府和公众沟通、交流的渠道，在坚持公开听证以及民意调查等我国公民参与立法的形式的基础上，借鉴国外民主参与立法的方式，促使我国的立法更为民主，更有利于公民行使民主的权利，参与政治生活，提升立法的质量，促进我国法治目标的实现。最后，通过运用网络的技术，开辟公众参与立法的新型途径。网络能够提供的是更全新的信息传输方式、更为开放的平台、更“近距离”的一个对话窗口、较为高效率的数据统计方式以及较为多元化的信息处理方式。这些科技成果，能够打破现实地域的界限，开辟公众参与立法新途径，促使更多的公众能够参与到行政立法。

3.强化人大监督行政立法的力度，逐步构建法院审查行政立法的制度。例如完善人大对行政立法的审查制度，赋予法院审查抽象行政行为的权力。以便行政立法出现程序违法现象时能够及时得到改正，保障公众人们参与立法的权利。否则，无论规定行政立法的程序多完整，都没有办法发挥作用。因为，行政相对人并无力量、无途径去纠正行政机关违法的程序。

作者简介：林莉珊（1991C），女，汉族，广东汕头人，广州大学，硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。