加强广州市12315行政执法体系建设的构想

叶冠勇　高文华　邓良容

加强12315行政执法体系建设，既是一个提高行政执法能力的重要手段，又是一项深化市场监管机制的重要举措，目标是提高维权打假和行政执法的能力。根据国家工商总局的要求，结合我局执法机制改革的实际，我们认为加强广州12315行政执法体系建设的总体构想是：

一、强化12315行政执法体系建设

强化该体系建设的思路是：在确立12315定位的基础上，以信息化为支撑，理顺工作关系，规范工作流程，建立完善具有“相对集中受理、分工协作办理、应急指挥调度、信息汇总分析、案件线索管理”等5种功能为一体的运作体系。为推进这一体系建设，当前着重要建立和完善以下7大机制。

1、指挥调度礼制、在落实国家工商总局关于12315九项职责和市政府赋予的执法职能的基础上，要明确12315应急调度和应急处理的权限，体现权限责任相统一。一是指挥协调权。有指挥调度局内各执法口处理申诉举报的权力和协调政府各职能部门开展消保维权的权力。二是线索集中管理权。各级12315对申诉举报案件线索实行集中管理，负责对案件线索进行登记、转办、跟踪、反馈、汇总。各业务部门收到申诉举报线索提出处理意见后提交12315转办，对认为需及时处理的案件线索可直接交办或自行查办，但需向12315补办登记手续。三是先行处理权。对紧急重大或需现场处理的案件线索，12315有权直接指定离案发地就近的分局或工商所快速处理，接到指定的单位或部门应无条件服从，并落实权限责任。四是跟踪督办权。有权对案件线索的办理进行跟踪，及时掌握案件线索的处理情况；对不按要求办理的，有权进行督办。五是监督指导权。有权对申诉举报案件的处理情况实行监督和提出指导性意见，对未按时处理或未及时将处理结果反馈的单位和部门有权要求及时处理并反馈。

2、线路畅通机制。市局12315指挥中心作为消费者申诉举报的呼叫中心，根据心理学的有关理论，呼叫人的满意度首先体现在呼叫时能得到被呼叫人的响应和提供相应呼叫服务，如果出现线路阻梗，呼叫难以响应，呼叫人就会不满意。呼叫难以响应加上呼叫服务不到位，呼叫人就会很不满意。因此，首先应增开线路，扩大容量，为呼叫人提供畅顺的呼叫服务。借鉴北京、上海、深圳等大城市的做法，市局12315受理平台应在现有10条人工线路的基础上，增加到30条为宜，并以先进的软硬件、强大的高科技和完善的数据处理系统为支撑。其次，要针对消费者来电具有不确定性和新异性等特征，不断提高接线人员的服务理念、业务能力和应答技巧。在此基础上，拓展接线人员的系统思考能力、知识组合能力和解决疑难问题的能力，为消费者提供快捷优质的呼叫服务。

3、案件线索管理机制。在推行我局执法机制改革的基础上，要进一步完善相对集中受理、分工协作办理的机制。“相对集中受理”就是要明确市局12315指挥中心为一级受理单位，分局12315中心、工商所申诉举报站为二、三级受理单位，负责全系统的申诉举报受理工作，其他业务部门在非特殊、紧急情况下一般不宜直接受理。在线路未大幅扩容的情况下，可尝试增加手机短信受理的渠道。要建立咨询申诉举报案件分类分检制度，按性质、种类、轻重缓急实行排查，对涉及食品安全、非法传销、假冒伪劣、成品油质量以及群体上访等重大案件线索，要实行快速分流办理，把不良影响降到最低程度。“分工协作办理”就是要明确哪些类型案件需要由分局直接办理，哪些由工商所办理，哪些由维权协作网络办理，哪些由维权社会网络办理，并在此基础上，完善办理、反馈、跟踪、督办等相应制度，着重提高消费纠纷的解决率和查处经济违法案件的成功率。

4、信息化建设机制。信息化建设是加强12315行政执法体系建设的基础和重要组成部分，在现有信息化的基础上，要按“统一标准、整合资源、扩大功能、优化流程、信息共享”的思路加强信息化建设。首先要把局内各业务部门分散的信息整合，建立以12315网络为基础，集消费者咨询申诉举报、消费安全预警、案件查办、公平交易执法、消保维权执法、市场监管、商标监管、广告监测、经济户口管理、合同监管、企业信用分类监管等专项网络组成的12315行政执法体系，实现市局各业务部门、分局各业务部门和工商所的互联互通。并逐步实现与省局、国家总局行政执法网络的互联互通。结合广州实际，力争与维权协作网络和维权社会网络各成员单位的互联互通，实行案件在网上统一受理、分流、反馈、督办、汇总、分析。当前，要增加市局12315行政执法软件的功能，增加食品安全监测、商品专项抽查、网上调度指挥的功能。

5、信息整合利用机制 各种零散信息经过整合、分析、处理才有使用价值，要完善信息的二次开发利用，强化信息分析的服务职能，主要是3个方面：一是为实行分类监管服务。对有不良记录的严重违法企业和一般违法企业实行“零距离”贴身监管，例行检查、定期检查一个都不能少；对食品等涉及人体健康安全的重点、热点企业，以及有不正常情况的预警类企业，实行“近距离”监管，定期上门检查；而对于守法企业和轻微违法企业实行“远距离”监管，平时不轻易打扰企业。二是为社会和消费者服务。通过利用信息对企业和市场的跟踪评估，召开信息分析评估会的做法，适时消费提示和市场预警，公布违法企业名称，预防和减少群体性的消费申诉和重大违法经营行为的发生。三是为领导决策和指导基层工作服务。市场突发事件以及食品安全重大事件的发生，往往与发现机制不健全有关，通过建立对信息的分析，汇总、排查制度，可针对苗头性、倾向性、典型性的问题，及时地发现问题，为领导决策提供依据，为监管提供服务，防止重大安全事件的发生，推进监管关口前移。

6、人员合理调配机制 在人员合理调配上，应按“两头重、中间轻”的原则，充实市局12315指挥中心人员和重点地区工商所的执法力量。市局12315线路扩容到30条线，人员明显不足，可借鉴深圳局、市城管办等单位的做法，将呼叫业务交给外聘人员办理，现有人员一部分从事后台的管理、分流、督办，信息，协调等工作，另一部分人员充实到执法第一线，加强工商所的办案力量。同时，结合“小局大所”的改革，基层工商所的面临的任务越来越重，大量的调解工作给工商所带来很大压力，导致一些案件的处理不够到位，消费者满意度降低。有时甚至引起消费者不满，重复申诉或向上级部门反映。为此，借我市部分行政区划调整的契机，将一部分人员充实到申诉举报案件较多的工商所，补充基层执法力量，达到人员的合理配置，使申诉举报得到有效解决。

7、物质保障机制 “兵马未动，粮

草先行”。加强12315行政执法体系建设需要强大的物资保障，各级领导要统一思想，提高认识，相互配合，为行政执法体系建设提供支持。要增加网络建设的经费预算，做到专款专用，在经费、车辆、设施、工具等方面给予倾斜，确保行政执法工作落到实处，为提高市场监管的现代化水平提供强有力的保障。

二、完善维权社会监督体系

完善维权社会监督体系的思路是充分发挥工商部门消权维权的龙头作用，进一步完善机制，依靠政府和社会各界的力量．广泛开展社会监督，逐步形成政府监督和社会监督并重的监管模式，全方位地保护消费者合法权益。

1、完善政府部门的联动机制 一是在现有维权协作网络工作制度上，制定《12315联动工作规则》，进一步明确政府各部门处理消费者申诉的职责．提升政府部门的维权合力。当前，尤其需要明确餐饮卫生、物业管理、商品房预售，文化娱乐、劳动技能培训、职业介绍等可能涉及政府部门职能交叉的消费者申诉的办理，避免相互推诿。二是要建立政府部门间的信息共享机制，通过以12315消费者申诉信息网络服务平台为枢纽，逐步建立起政府部门间的申诉举报信息平台，实现信息交换和共享，增强联动效应。

2、建立与消委会密切配合的消费纠纷调解机制。利用消委会组建时间长、群众基础好、运作机制较为灵活等特点．进一步加强12315与消委会在处理消费者申诉(投诉)上的配合。一是在消费纠纷调解上，理清12315行政调解和消委会调解的关系，找出结合点和共同点，建立相互密切合作的消费纠纷调解机制，减少消费者的多头申诉(投诉)和重复上访。二是在案件相互移交和转接上，明确消委会在处理消费者投诉过程中，发现经营者违反法律法规的行为要移交给工商部门查处。三是在消费提示做好事前预防上，与消委会增强合力，针对消费申诉(投诉)热点，共同消费警示，提高消费者的自我保护和防范意识。

3、完善新闻媒体的互动机制一在建立对申诉举报案件信息和行政执法信息保密制度的基础上，加大工商部门政务公开的力度，通过媒体及时披露重大生产、经销假冒伪劣商品的不法行为，公布严重侵害消费者权益的商家名称和商品品牌，借助舆论监督的手段，加大工商部门对商品和服务的监督力度，建立媒体和行政部门的互动机制，力争实现媒体和工商部门维权工作的快速反应和公开透明，达到增强媒体的宣传效应和提升工商部门社会形象双赢的效果。

4、建立广大群众积极参与的维权机制一《消费者权益保护法》规定了“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”，工商部门应努力开辟社会广大群众积极参与的维权渠道，发动社会各界人士加入到维权工作中来，推进维权工作进社区、进商场、进村镇。当前，要按省局的部署和要求，着力推进红盾服务维权进社区(农村)工作，通过在社区(农村)构建由工作站、联络员、志愿者三级组成的红盾服务维权网络，充分调动群众参与红盾服务维权工作的积极性，力争3年内在全省城镇社区、农村构建一个覆盖城市、乡村的消费者申诉举报网络，基本实现无传销和变相传销行为，无无照经营行为，无侵害消费者生命安全和身体健康的重大事件发生，为构建和谐社区(农村)作出贡献。

三、建立行业自律体系

建立行业自律体系的思路是：将“消费者权益至上”的理念逐步植入行业、企业，调动行业协会和经营主体维权的积极性，配合工商部门自觉化解消费纠纷，进而减轻工商部门处理消费申诉的压力，从而建立更自然、更和谐的化解社会矛盾的有效机制。

1、支持行业组织建立消费维权机构。通过推动行业协会建立消费维权机构和制定相应行业规范标准，从而规范经营行为，维护良好的市场秩序，实现市场的良性循环，是一种依靠行业和企业自身的力量实现消费维权的新途径。借鉴西方发达国家保护消费者运动的发展历史，行业内部的自律行为对保护消费者权益有巨大作用，有时比政府部门的行政干预更有效、更自然、更和谐。当前，工商部门首先要在消费者申诉较多和较难解决的物业管理、房地产中介、装修、修理、美容、商业连锁等行业，与这些行业协会密切合作，帮助这些行业协会建立和完善相应的消费维权机构，制定解决消费投诉的相关规定，变企业的被动投诉为主动处理，从企业内部化解消费纠纷，努力做到投诉不出企业、不出社会。

2、指导经营主体建立消费纠纷和解机制在现有105家企业组成的12315维权社会网络的基础上，继续扩大成员单位，把具有一定经营规模、一定管理水平、一定自律行为的企业纳入到维权社会网络中来，通过继续完善成员单位处理消费申诉的相关制度，与各企业建立处理消费纠纷绿色通道，把工商部门收到对相关企业的申诉直接分流，交由企业先行处理，以缓解和减轻12315线路扩容带来的处理消费申诉压力。实践表明，通过在企业内部建立和解纠纷机制，配合工商部门处理申诉，起到了减轻维权的行政成本，减少了消费者与企业对立面的作用，也有利于企业进一步树立良好的品牌意识和提高服务质量。

3、尝试与行业协会建立相关合作项目针对不同行业的特点，建立相应的经营服务标准，建立涉及疑难申诉责任的认定办法，充分发挥行业协会的专家和技术人员对商品和服务责任的鉴定能力，配合工商部门处理好疑难消费纠纷。对行业内出现的相关问题，及时与行业协会共商解决办法，组织协会专家和相关人员到企业座谈，交流行业自律和处理疑难申诉的心得体会，提升行业的自律水平。还可以与行业协会联手推进开展红盾维权进商家、进市场和“3・15”等活动，提升维权工作的层次。

(作者单位：广州市工商学会)