当前加强农资监管执法的方向与对策

安徽省是农业大省，常年农作物播种面积1．27亿亩，年需种子量约为S亿公斤，其中商品种子1．8亿公斤，化肥年需求量达900万吨以上，农药年需求量8．5万吨；同时，安徽省又是农业人口大省，全省共有农村人口近3000万，约占全省人口总数的一半。农业生产对增加农民收入、提高农民生活水平具有重要意义。而农业生产资料质量对农业生产效益起着关键作用。为管好农资市场，切实帮农扶农护农，我们就该省农资供应渠道、经营者状况进行了调研，在此基础上分析存在的问题，并提出建议。

一、农资经营现状与问题

目前，该省共有各类农资经营主体20508户，基本形成三大经销网络：

(一)供销社、农技部门经营网络

供销社、农技部门目前仍是农业生产资料营销主渠道之一，农资销售总量约占全省销售量的三分之一，但随着市场经济的发展却日渐萎缩。

1、县以下供销社、农技部门经过改制，原来隶属于县供销社、农技部门的乡镇供销社、农技经营网点或倒闭或解散或承包，员工也都退休、买断，少数改制后的企业也按公司法等规定运作。有的县以下供销社、农技经营系统虽然名义上是国有(集体所有)，事实上由个人经营。

2、经营网点迅速减少且布局不合理。全省隶属于供销、农技部门经营户不足30％，具体到乡镇，经营网点更少，如舒城县干人桥镇共有各类农资经营者34户，其中供销农技部门只有3户，不到10％，且集中分布在县城中心乡镇。

3、销售市场占有率下降。如怀宁县，供销系统全县农资销售量已不足全县农资供应量30％。

(二)个体工商户、私营企业经营网络

据2006年3月份统计，全省从事农资经营的个体私营经营户已发展到10473户，点多面广销量大，已成为农资商品销售的主渠道之一，整体呈现“网点分散、经营环境差，经营规模小、品种数量少、知识水平低”的特点。但由于目前的政策和法规限制，很多个体私营工商户处于违规经营状态。

1、集体执照、个人经营。如庐江县全县农技部门从事农药经营的共有163户，集体经营户仅6户；怀宁县农业部门124户农资经营户中有66个、供销124户农资经营户中有19户是集体执照，个人经营。

2、一店两照，即一个农资经营门点有两个营业执照。个别地方如桐城市供销系统由于资不抵债，进入破产程序，但由于破产程序尚未终结，为了以合法的主体身份完成破产程序，使职工的社保、医保等有着落，各经营网点普遍保留集体执照，又领取个体执照从事经营。

3、超范围经营。有的个体农资经营者营业执照核准的经营范围是一种农资商品，实际上又兼营其他农资商品；有的营业执照只核准为日杂百货，但同时又销售农资。

4、无照经营。在农村尤其是偏远农村，部分经营者未办理营业执照或采取流动经营方式，走村串户，推销农资。

(三)连锁加盟店等新型经营网络

近年来，农资连锁经营企业异军突起，并朝着规模化方向发展。目前，全省连锁经营企业已覆盖全省60个县区，有连锁经营店2000多家，县级连锁配送中心20多家。其中，辉隆集团、徽商集团农家福等跻身全国农资连锁经营企业50强。

但是，根据目前的政策和法律规定，该省连锁、加盟经营企业也遇到法律障碍，发展受到限制，如微商农家福是原省物资局改制的徽商集团公司所属子公司，不具有合法的农资经营主体地位，不能经营农药和化肥，销售农药和化肥属于违规经营。

二、当前农资监管中存在的主要问题

(一)政府管理部门多，相互间衔接、协调不够。

农资是一种特殊商品，生产经营管理涉及农业、发改、商务、工商、质检等多个政府部门。如农药经营，从农药企业投资审批、农药登记、生产许可证发放到农药经销审批和注册登记，以及环境保护和打假等等，各个部门都从各自的职能出发，进行农资生产经营的管理，但由于部门之间缺乏协调和沟通，造成很多问题，增加了政府管理成本，降低了管理效果。另外，有的行政机关从本单位利益出发，对办理相关经营许可证设定了复杂的程序和高额收费。农村个体户本来就是小本经营，农药利润又低，导致一些个体户无钱或不愿办证而超范围经营。

(二)现行政策法规严重滞后，行政执法难以公平公正

一是现行政策法规规定造成不同经营者之间竞争地位不平等。目前农资市场管理实际执行的政策依据主要是国务院一系列文件，如《关于化肥、农资、农膜实行专营的决定》、《关于完善化肥、农药、农膜专营办法的通知》、《关于加强化肥、农药、农膜经营管理的通知》、《关于化肥流通体制改革的决定》等。这些政策法规是在化肥、农药等农资商品严重短缺的背景下出台的，为了尽可能满足农业生产需要，国家严格限制化肥农药等农资商品流通渠道，在当时情况下是必要的，而今农资产量已基本能满足农业需求，其中许多限制性政策既不符合当前的经济形势，也不符合国家发展个体私营经济的政策，使供销社、农技部门在享受各种优惠政策的同时，长期处于垄断地位，而深受农民欢迎的个体私营农资经营者及连锁、加盟经营企业则处于违规经营状态，发展受限。

二是有的经营者又是管理者，妨碍了公正执法。如农技部门既是法定的农药管理部门，又是合法的农药经营企业，必然会影响到公平竞争，而对于自己企业的违法违规行为，主管部门也很难进行处罚。

(三)现行的限制性政策不符合《行政许可法》的规定和WTO的要求，使行政机关执法处于两难境地。

根据《行政许可法》的规定，法律、行政法规、国务院决定、地方性法规可以设定行政许可，省政府规章可以设定为期一年的临时性许可，并且规定，地方性法规和省政府规章不得设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可。目前法律、法规除《种子管理条例》规定了前置许可外，其余有关农资法律、法规均未规定前置许可，而是设定符合条件的准入制，即符合法定条件即可经营。《农药管理条例》虽然限定了经营主体的种类，但除危险化学品的经营设定前置许可外，其余农药经营也实行准入制。化肥等农资无法律规定，国务院保留的行政许可项目中也无化肥经营许可，因此，对化肥经营继续采取限制性政策已不符合法律规定。

根据我国加入世贸组织的承诺，除在过渡期内特别保护的产业外，将逐步放开市场准入，允许外国资本及经营者参与国内市场竞争，并保证其市场竞争机会均等，《中华人民共和国加入世界贸易组织协定书》附件中保留对天然橡胶、木材、胶合板、羊毛、腈纶、钢材6类24种产品在过渡期指定经营权，农资不在其中。因此我国目前执行农资经营准入制或按主体设定准入　(实际是指定

经营)不符合我国人世承诺。

但由于目前这些限制性政策、法规仍然有效，使得行政机关执法处于两难境地。如果严格执行国家政策，则限制了个体私营农资经营者及连锁、加盟经营者参与农资经营，极大地不便农民购买农资，也不利于农资市场的进一步发展；如果不严格执行法律，对农资经营不加限制，又违反了政策规定，行政机关和执法人员将可能面临受到行政处分的危险。在现实中，地方党委政府要发展农业，稳定就业，鼓励和支持并要求行政机关放开农资经营渠道，行政机关只好采取默许式，用变通方式放开农资经营主体。

三、建议与对策

(一)健全和完善有关法律法规

我国农资管理虽然初步纳入了法治化轨道，但有关法律法规还有待完善，特别是消除政策与法规之间关于不同农资经营主体市场准入条件的矛盾规定。建议国家以立法或政府文件形式设定农资经营主体的市场准入条件，适度放开农资经营主体，严格依法核准种子经营，适度放开农药经营，全面放开化肥经营。

1、对于种子经营者，除专门经营不再分装的包装种子或具有种子经营许可证的种子经营者书面委托代销种子及农民在集市上出售交换剩余的个人自繁自用的常规种子之外的所有经营者，严格依照《种子法》的规定实施前置许可，领取种子经营许可证后办理营业执照。

2、对于农药经营者实行区别对待。凡经营属于化学危险物品农药的，严格按照《农药管理条例》的规定，由法定单位(即供销合作社的农业生产资料经营单位；植物保护站；土壤肥料站；农业、林业技术推广机构；森林病虫害防治机构；农药生产企业；国务院规定的其他经营单位)办理经营许可证后领取营业执照，合法经营。对经营不属于化学危险物品农药的经营者不限制经营主体性质或成分，允许自由竞争。

3、对于化肥经营者不再设置限制，除国家储备由符合条件的经营者经政府指定或竞标外，放开批发和零售市场。

(二)建立科学合理的农资管理体系，进一步加大监管力度

应进一步理顺政府管理体制，改革和完善现行管理方式。目前，农资商品流通市场的地域广阔和网点分散与政府实施有效监管之间的矛盾，使不少地方政府主管部门难以保证连续有效地履行法定的监管职能，少数地方监管职能甚至处于缺位状态，使得农村市场成了假冒伪劣商品倾销地。同时，我国目前的农资管理体制也存在硬缺陷，有关部门职能交叉与职能缺位状况同时存在。一方面，法律赋予了农业部门以管理权，但在具体工作中却缺少有效执法人员和手段；另一方面，发改、工商、商务、质检等部门虽然也从不同角度参与农资管理，但相关权责并没有明细规定。所以，首先应在法律上对相关农资管理部门的责任和权力进行规定，明确农业管理部门在农资生产和经营管理中的主导地位，明确职责分工。其次，建立和完善质量监管执法机制，各相关部门应根据各自职责，强化流通领域商品质量监管。根据商品质量检查、抽样检测及消费者投诉举报情况，适时向社会公布市场商品质量状况有关信息，及时向经营者、消费者进行市场预警或消费警示。对不合格商品应责令停止销售，并实施退市机制。取缔不合格的、非法的农资经营者，严厉查处销售假冒伪劣产品坑农害农的事件。第三，建立和实行流通领域商品质量监管工作责任制和责任追究制，严格落实责任，把监管任务和责任落实到基层、落实到个人、落实到岗位，从制度上保障监管工作的落实。对工作不力、失职渎职、致使问题发展蔓延并造成严重后果的，要坚决依法依规追究有关责任单位、责任人的责任。

(三)创新农资产品流通模式，保证各类农资经营者公平竞争

目前我国农资市场存在的混乱现象，已经成为破坏我国农业生产和损害农民群众利益的严重祸害，因此，根据我国农村发展的实际状况，在农资商品市场的供销渠道、质量保证、价格监督、售后服务、监督检查及损害赔偿等环节，创新农资商品流通模式，逐步形成以经营企业为主体、专业服务为内容、农民利益为中心、政府监管为保障的农资产品流通体系，不仅有助于防范、减少假劣农资坑农害农，更有助于促进农民增产增收，促进社会主义新农村建设。

首先，要突破农资商品流通体制障碍，放宽农资商品经营主体的准入限制。国家应将工作重点转向对市场主体资格和规范经营服务的管理监督。凡符合国家规定的从事农资商品经营准入条件的各类经营者都可以从事农资商品经营。同时，加快体制改革，打破垄断，将农技站、植保站等政府管理部门下属的农资经销企业与政府脱钩，改制成独立的经营实体，与其他经营者一起公平竞争。鼓励农资生产企业进驻农村直接为农民提供服务。

其次，积极扶持发展农资连锁经营、电子商务等新型经营业态，扩大经营规模，促进农资经营企业走上规范化、专业化、规模化的良性发展轨道。一方面，充分利用现有农资经营龙头企业或批发企业，建立农资现代物流中心或农资现代配送中心。另一方面，以现有零售经营农资网点为基础，采用连锁经营的方式，建立农资零售网络，这样，不但要建成一个进出把关严格、流通线路清晰、内在质量保证的农资供应主渠道，而且要形成一个布局合理、销售行为合法规范，标志标识统一、农民购买方便放心的农资零售网络。

第三，规范广大个体农资经营行为。对广大个体农资经营者一方面要加强教育引导，促进其规范经营，另一方面，必须加强监管，依法强制其规范经营。要建立行业自律机制，引导农资生产经营企业成立农资行业协会，制订实施行业自律公约，开展行业自我监督，保证整体利益，抵制、阻止各种违法生产经营行为。

(作者单位：安徽省工商局)