国企改制监管机制问题探析

[摘 要] 国有企业改制是推进国有经济合理布局和结构调整的重要举措。及时发现并惩处发生在国企改制中的职务犯罪，清除企业“蛀虫”，是政府相关部门、纪律监察机构、改制企业、评估机构、司法机关等方面共同的责任。本文从分析监管机制的相关主体、前期准备工作和严把改制监管的“五关”等方面，提出加强国企改制监管的一些设想。

[关键词] 国企改制；职务犯罪；监管机制

[中图分类号] F276.1 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)04-0033-03

[作者简介] 余清华，江西科技师范学院副教授，研究方向为法学；(江西 南昌 330038)

周世新，江西中医学院副教授，研究方向为法学、经济学。(江西 南昌 330006)

一、监管机制的相关主体分析

1.国有资产监督管理机构。对作为代表国家行使对国有资产所有权的国资委，2003年国务院的《企业国有资产监督管理暂行条例》第13条明确规定，国有资产监督管理机构的主要职责，包括通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。因而，各级国有资产管理部门是监督国企改制、防范国资流失的法定机构，在对国有企业改革过程的监管中应当处于主导地位。

2.各级纪委、监察部门。各级纪委、监察部门是对干部特别是党员干部的违法行为进行查处的机关。鉴于国有企业的领导人中有很大一部分是党员，故而在改制过程中发挥党组织对党员的监管职能是预防职务犯罪的重要方面。

3.评估、审计机构。在对国企进行产权转让之前，很重要的一环就是由评估机构来进行资产评估，很多国有资产的流失就是由于国企经营者串通评估机构，对国有资产进行低估而发生的。评估、审计机构作为中介机构，应该受到行业协会更好的监督和管理，保证其评估资格和评估质量。

4.改制企业。改制企业职工是防范职务犯罪和国资流失的重要监督力量。改制企业内部人员对改制企业所存在的问题有最直接的感知，而且改制的成功与否直接关系到企业成员的切身利益，这也使得企业干部职工对在改制中出现的问题有积极监督的动力，发挥积极的内部监督作用是构建国资流失预防体系最基础的一环。

5.司法部门。司法机关是国企改制中，查处职务犯罪、防止国资流失的最后手段。《刑事诉讼法》第77条规定，“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提讼的时候，可以提起附带民事诉讼。”这条法律规定给检察机关在办理国企转制中职务犯罪案件时，帮助企业追回流失的国有资产提供了具有可操作性的手段。

二、国企改制过程建立监管机制应注意的问题

其一，要加强专项研究，以真正发现职务犯罪动因。有关部门只有对所查处的案例进行系统和深入的分析，一方面选择好典型案例，另一方面分行业分专题进行，密切与金融、证券、海关、国企、医药、司法、工商、税务、建筑九个行业和部门的联系与配合，分析探究各个行业、各个领域、各种突出问题的职务犯罪行为的制度成因，才能据此提出有针对性的预防监察建议，开展好职务犯罪预防。

其二，各个机构要正确行使权力，不越权或滥用权力。要杜绝大包大揽的工作方式，避免“种了别人的田，忘了自己的地”的情况；更不能脱离各个职能部门的实际搞预防，防止形式主义和情况的发生。主要的措施有：重点围绕企业改制中容易出现的问题，制定改制与预防工作计划，单位向相关机构通报企业改制的方案、实施办法，检察院对改制过程中的股份设置、资产评估、产权交易等容易发生腐败犯罪的环节，有针对性地提出预防犯罪的书面检察建议，为企业开展法律讲座，提供法律咨询，监督改制过程，接受职工的投诉。

其三，发扬企业民利，完善内部监管体系。要加强对企业职工改制相关内容的宣传教育和培训，提高企业内部人员对改制活动的监督能力；要完善公示告知制度，细化公示的内容。尤其要对改制责任人的职能、改制的出资情况、参与改革的资产收购情况、改制后企业应当达到的经营管理要求、改制后对职工的安排、岗位标准等关键内容予以公示，保证职工知情权的行使；推选职工监督代表参与改制过程，保证职工的监督落到实处；将职工代表大会通过作为启动和推进企业改制的必经程序。

其四，建立“制度、教育、监督”三位一体的国企改制社会预防体系。一是完善社会监督环境。通过积极开展综合治理工作，各方面共同努力，切实增强各个部门预防改制中职务违法犯罪的整体合力。从建立健全企业有效监督机制目标出发，积极推进各种监督力量的协同配合，把出资人监督、企业内部监督、外部监督有机结合起来，形成全方位监督网络，提高监督的系统性和有效性。二是完善社会教育环境。相关宣传部门应当将国企改制的教育融入对社会公众的形势教育、法制教育之中，并将改制的相关内容尽可能纳入到会计、审计、法律等相关专门培训的课程中，保证对改制相关教育的全方位开展。这样既能提高职工共同遵守改制原则的自觉行为，同时也提高了民主监督、民主评议的效率和科学性。

三、建立监管机制应着手的先期准备工作

1.国有资产监管部门应完善制度。为了从总体上更好地规范国企改制的过程，我们认为国资监管部门应当着力于以下两方面的工作：一是制定相关政策法规，以规范企业的改制活动。对于国企改制这项关系国计民生的重大改革活动，具体操作过程中会遇到各种具有共性的情况，需要在总体上进行规制，因此制定完整的政策法规是必不可少的。二是设立企业改制专门服务咨询机构。该机构应当由国有资产管理机构中熟悉经济、政策等方面的专业人员与审计部门的专业人员以及司法机关中熟悉改制相关法律规范的专业人员组成。

2.进入改制程序前，改制企业应完成的准备工作。从预防企业经营管理人员违法违纪的角度来说，企业的改制工作实施细则中应当包括以下内容：一是对企业改制可行性的论证，应当有清晰量化的标准，证明企业改制工作的可行性。二是对企业改制负责人的权利范围的界定，防止个别人操控和权力失控。三是对企业改制程序的规范。除了一般应当遵守的流程外，特别要对改制的完成作明确的表示。这样做，可以防止个别改制企业的资产经营管理人员利用混淆企业性质进行违规操作。四是为改制设置好预案。由于改制工作可能出现许多突况，因此，应当事先做好人力、物力的应急准备。对企业人员进行相关的经济、法律、政策方面的培训。这样做一方面可以提高改制人员的业务素质，减少因业务水平不高而导致的操作失当；另一方面也提高了企业内部的监管能力，形成有效的内部监督体系。

3.司法机关的前期准备工作。首先，统一司法认识，加强对法律适用的研究。充分利用现有的法律资源，加强对改制中隐匿、转移国有资产，改制前利用职务便利转移、隐匿国有资产，改制后占为己有以及改制后的利润分红、奖金分配或作为股份入股行为的研究，明确罪与非罪的界限，以此弥补法律上存在的疏漏，防范国有企业经营管理人员对相关法律的规避。其次，明确国企改制中职务犯罪的管辖原则。公安经侦与检察院自侦部门之间应就改制企业经营管理人员职务犯罪案件的管辖移转问题进行协商，明确各自管辖范围，保证对类似案件的管辖有序和有效。

四、改制过程中的监管

在国企改制的过程中，国资监管部门、纪委监察、检察机关以及改制企业应当共同行动，防范国资流失。具体说来，应当在改制过程中严把“五关”：

1.严把清产核资关。国资监管部门、纪委监察、检察机关必须会同当地财政、税务部门，按照《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《关于清产核资中全民企业、单位对外资的清理和界定的暂行规定》等国家相关政策法规的规定，对改制企业进行摸底调查，为明确界定国有资产产权归属，处理财产纠纷奠定基础。

2.严把审计关。主管部门在实事求是、全面彻底清理财务账目的基础上，聘请会计师事务所对改制企业进行专项审计，通过审计，对企业负责人的经营业绩进行比较细化的考核，作出客观、公正的评价。同时抽调专门人员对改制企业进行任期(或离任)经济责任审计，充分发挥国家审计、社会审计应有的监督作用。

3.严把评估关。加强对中介机构监督力度，建立起有效的监督和惩罚机制，确保注册会计师遵守职业道德。国有企业改制监督办公室组织审计力量对中介机构的评估报告进行再监督，对“漏评”、“错评”的责令重新评估，对隐瞒事实，故意“压价评估”、“串通评估”的中介机构公开曝光，使其彻底失去生存的土壤，从而确保评估结果的客观公正。

4.严把核销关。对于国有企业的资产损失，亏损挂帐，弥补亏损，必须报国有资产管理部门核准，冲减盈余公积，资本公积，不足部分冲销资本金，规范不良资产核销，杜绝利用经营者与主管部门领导的关系确定核销比例，最大限度地减少国有资产的损失。

5.严把交接关。加强过渡期企业公章、发票、房地产证和其他重要档案文件的管理；防止由于管理混乱而造成的资料流失和资产的流失。对投资方的资金来源作必要审查，这样做是为了防止投资方用国有资产收购国有资产而导致资产的流失。

五、具体措施

1.建立企业改制工会，对企业改制过程中各个环节进行监督。工会的组成成员多是企业的直接利益关系人。建立改制工会不但可以增强企业改制的信息披露和透明度，使其目的、政策能够为广大员工所了解。可以最大程度地减少高层管理者蒙蔽企业员工，擅自隐匿企业财产，侵占公共利益等不法行为的发生。

2.建议制定《企业改制信息披露法》。在企业改制中最明显的恶疮就是信息不公开和不对称，黑箱操作严重。从预防企业资本经营管理人员违法违纪的角度看，该法应当规定以下要素：第一，对企业改制目标、内涵的明确界定。国企改制的内涵应当包括两项内容：一是组织形式的转换；二是管理机制的更新，这种更新包括资产管理体制的更新和人事管理体制的更新。通过对企业改制目标、内涵的明确界定，纠正目前改制过程中“利益最大化”和“盲目民营化”这两种错误倾向。第二，细化企业进入改制程序的条件。就是要设定一道门槛，让只有具备了一定条件的企业才能进入改制程序。改制条件不成熟的企业盲目改制，会造成配套措施跟不上，管理、资金、公司账目的混乱，使妄图浑水摸鱼，趁机捞取私利的企业经营者有机可乘。第三，对企业改制的一般流程进行规范，并指明其中的必经程序。国有企业在改制过程中有以下必经程序：备案程序、公示和告知程序、审计程序、民主程序、预算程序等。第四，对包括管理层收购在内的内部收购改制方案进行特别规定。一是要求企业对改制后的资产运作、组织形式以及内部监管体系的结构给出明确的限定。二是建立内部收购的监督程序。对申请进入改制程序的要在审计、评估、公示几个环节进行同步监督，监督的主体可以由政府职能部门、上级主管部门，以及监察机关预防部门派员组成。三是对改制后发现有重大问题的宣布改制无效。重大问题包括隐匿、转移资产在百万元以上的，以及原企业职工反映强烈产生严重社会影响的事项等。

3.建立改制工作预警系统，防止改制中违法违纪问题的发生。政府相关部门可以利用其信息和技术上的优势，分类给改制中发生的各种问题作系统分析，找出高发的问题中经常出现的现象。比如突击添置设备、虚设债权、日常支出暴增等现象，定期将这些现象以案例和要点的形式向改制企业予以提示。也可以通过下发“预警表格”、“参数表格”启用企业的自助预警。比如在参数表格中列明企业的日常支出、资产折旧、收入挂帐等涉及资金流动的要素在一定时期内的大致比例，并给出上下限，作为参照。同时由企业纪委和相关部门负责组织相关人员按照实际情况填写“预警表格”。然后，两者对照，通过对不正常的参数的查实达到防止利用改制进行违法犯罪的目的。

4.各相关部门加强合作，积极预防、发现和查处国企改制中的违法行为。国资监管部门与检察机关加强合作，有利于对违法犯罪嫌疑人身份和作案手法的认定。国有企业的改制、转制造成大批所有制混合企业，部分公司或企业人员的身份呈现多元化，不同主体相互交织，使犯罪分子可以以不同的主体身份实施犯罪，给认定罪与非罪、此罪与彼罪带来困难。另外，随着国企分配形式的灵活多样，一些犯罪分子更多地以合法形式掩盖非法行为和目的。如许多犯罪分子针对法律规定贪污罪构成必须“据为已有”的实际，以各种名义将国有资产隐匿、转入改制后由本人或同伙持股、控股的私营企业或股份制企业，还有的是通过虚假手段将国有资产从企业大账中转出，宕在账外，主观上有用于个人经营目的，但至案发又未进行具体处分。上述这些行为能否认定贪污罪在实践中争议较大。对于此类行为，国资监管部门的专业知识和经验可以为司法机关正确的行使司法权提供依据，对违法犯罪嫌疑人的身份和作案手法是否构成犯罪、构成什么犯罪进行认定。

检察机关在国企改制过程中，可以考虑采取以下“三步预防”的做法开展职务违法犯罪的预防工作：在发现职务犯罪行为之后，检察机关首先应当深入研究职务犯罪行为发生的制度原因，并向发案单位提出具体的检察建议，也就是进行我们平时所说的“个案预防”；在此基础上，还应当根据典型职务犯罪案例暴露出来的制度缺陷，对有关部门工作制度提出具体的改进建议，从而把研究成果的规模效应发挥到最大限度；同时，检察机关还应当力争在新的法律法规正式出台之前，就从职务犯罪预防的角度，认真审视其中可能存在的缺陷和漏洞，从而把职务犯罪机会扼杀在襁褓之中。同时，对那些产值大、职工人数多、品牌知名度高的企业改制活动，检察机关应主动介入，开展同步预防，帮助或指导改制企业依法操作，纠正违法违规，发现犯罪和查处犯罪。检察机关除了加强与改制企业的上级党委、纪委主动沟通外，还应加强与审计、评估部门或单位的沟通。