农村计划生育村民自治探析

摘要:计划生育是我国在社会主义初级阶段的一个长期国策。计划生育村民自治是计划生育的基本内涵之一,是新形势下计生工作手段的有效补充。本文从其在实际执行过程中遇到很多困境出发,分析了困境的原因,并进行了相应的对策研究,以期为政府决策提供些许参考。

关键词:农村;计划生育;村民自治

中图分类号:F320.3 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)008(C)-0092-02

一、计划生育村民自治概念

人口问题是我国在社会主义初级阶段将长期面临的一个重大问题。从我国实际来看,计划生育的重点和难点都在农村。农村计划生育的手段多是以政代法、行政强制执行。这与政府职能转变、由“人治”向“法治”转变的要求不相适应。因此,在新形势下农村的计划生育管理工作要着眼于工作机制的改革,使之朝着有利于长期、有效地稳定低生育水平方向发展。计划生育村民自治是新形势下计生工作措施的有效补充。

“计划生育村民自治”,就是将农村社区的计划生育工作纳入“村民自治”轨道。具体说,即村民按照法律法规的要求,在政府指导和村党支部领导下,依托自治,组织村民委员会及带有自治性质的群众组织,如计划生育协会等,通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”制度和“自我教育、自我管理、自我服务”方式,行使计划生育相关权利,履行计划生育义务。计划生育村民自治,既是群众直接参与计划生育事务,进行民主管理的重要途径和方法,也是“人民群众是计划生育的主人”以及我国政府尊重人权的体现。

二、计划生育村民自治的内容

计划生育村民自治不是行政管理方式在基层的延伸,根据《村民委员会组织法》有关条款,计划生育村民自治的内容包含在村级“四个民主”的各个环节当中。

(1)民主选举。负责计划生育工作的村委会成员或领取补贴的专职计划生育干部,应由村民依法直接选举或罢免。(2)民主决策。计划生育事项由村民大会或村民代表大会的多数人意见决定,而不是象一些地方实行的仅由村“两委”干部决定,更不是由乡镇政府包办。(3)民主管理。村民讨论、制定、修改并且遵守、落实《村民自治章程》和《计划生育村规民约》,提高计划生育自觉性,参与本村计划生育管理。(4)民主监督。村民委员会应保证计划生育政务、事务和财务真实、及时、全面公开,并接受村民的咨询和质询。

三、计划生育村民自治中出现的问题及原因

(一)主要问题。目前各地的计划生育村民自治工作,按照以人为本、依法管理的价值观来理性审视,比照转变计划生育整体工作思路和方式方法,建立新机制的理想目标来衡量,还不同程度地存在一些问题。1、部分地方的工作流于形式。在不少地方,计划生育村民自治的声势很大,章程、公约上了墙,合同书签了有存档,但群众的合法权益没有得到很好保障,额外的义务却有增加。2、群众参与不足。一是群众可参与的机会较少。由于“县管乡聘村用”的村专干管理制度的实行,很多地方的村专干不是选而是聘;政府对村级计划生育管理过于具体,村级自很小,使得村民可行使的民利有限。二是群众参与的积极性不高。在计划生育村民自治活动中,总的来说,他们主动参与少,被动参与多,基本上还是“干部治理”。有些地方的村干部召集开会、组织活动,往往需要用礼品或钱来吸引群众参与,否则,很多村民不予理会。3、大量“经济空壳”村面临很大困难。当前全国很多村没有或基本没有集体经济收入,在没有政府提供必要经费的情况下,难以开展或充分开展计划生育服务、群众性活动。在这些“经济空壳”村,特别是家庭经济状况差的穷村,一般来说,村集体的凝聚力相对较弱,又缺少利益激励手段,落实生育政策的难度较大,就需要做更多的服务和群众性工作,为此亟待解决相应的必要条件。

(二)主要原因。1、政府责任没有很好履行。法定的计划生育奖励优惠政策,如独生子女父母奖励,在很多地方未能真正落实,群众实行计划生育的后顾之忧问题未能很好解决;以技术为重点的计划生育优质服务,在一些地方只是流于形式,育龄群众的生殖健康和计划生育服务需求远远未得到满足。群众在自身的基本权利都得不到保障时,怎能找到“做主人”的感觉,并积极主动地参与计划生育村民自治呢?还有些地方,群众在参与管理和监督过程中对政府提出的意见或批评,没有得到重视和处理,似乎政府并不是那么诚心诚意,使群众参与的积极性受到挫伤。2、内在激励不足。一是农村土地承包长期不变导致村民在生育问题上的直接利害关系明显淡化,相当一部分村民对村里的计划生育不大关心;二是一些地方制定的村民自治章程、规约,对群众义务多权利少,处罚多奖励少,缺乏对村民的吸引力;三是不少农民的民主、维权意识不强,习惯于听从,既不敢于监督,也不善于监督;四是有一些群众要“超生”,而想办法躲避干部和群众的视线。3、自治主体时空错位。计划生育村民自治事实上也会表现出制度与现实的严重错位。首先,一些育龄村民就业在城市,却要接受乡村计划生育管理;而户口在农村,又不能融入城市社区,这是空间上的错位。其次,大多数流动村民在农忙季节或春节假日回乡,这个时间又不是理论探讨计划生育村民自治议事决策的恰当时间,这是时间上的错位。而时空错位,其直接后果就是村民无法更好地参与计划生育自治活动。因此,当村里召开村民代表大会对计划生育事项进行表决时,他们很可能因为不知道情况而不能行使自己的权利。即使有些外出村民知道,也由于信息不充分或主观参与意愿不强而选择放弃,因而不能对计划生育村务的决策产生实质性的影响,这就使得计划生育民主议事失去了其原有的本质意图,质量大大降低。

四、计划生育村民自治改进相关对策

从目前来看,计划生育村民自治是符合历史潮流的,它体现了人们对于民主和平等的向往,因而计划生育村民自治面临的困境是短暂的。从长远来看,村民自治是现代市场经济发展的必然要求。从当前各地计划生育村民自治的制度设计来看,笔者认为,主要应从以下三个方面进行制度改进。

(一)适度放权,充分尊重群众的首创精神。计划生育村民自治从其演变的历史来看,它是由广大农村居民首创、由政府加以规范、引导,经过试点以后,在全国范围内加以推广普及的。在这一过程中,政府所提供的是政策支持、宏观引导以及与村民自治相适应的其他相配套的改革,而村民自治的运行则是由广大农村居民来完成的。也就是说,村民自治组织成长的内生力量来自于村民而不是政府。然而,计划生育村民自治要实现村民自己管理计划生育事务,既要得到政府的指导却又能避免政府的过度干涉,就必须推进计划生育村民自治从“自上而下”向“自下而上”的转变,使村民的意见得到充分的反映,即由全体村民或村民代表对本村的计划生育自治内容进行表决。在此基础上,尊重村民的首创精神,在村民的实践中找规律,找问题,并在计划生育管理部门的指导下,进行自我总结和提炼,形成操作规范的各种制度。

(二)合理分权,放大村民自治的成长空间。计划生育村民自治与现行乡村计划生育治理体制存在着一定的矛盾,前者要求民主、自由和平等,村民能在计划生育村务活动中处于平等对话地位,并通过计划生育契约联系在一起,履行契约条款规定的权利和义务;后者则拥有较多的国家控制力和行政制约手段。但两者在我国的特殊国情下又共存于一体。这就需要正确处理好两者的关系,合理界定两者的权力界限。即是说,宣传教育、技术服务、调查统计等不应由村民自治组织办理的和他们无法办理的工作,应尽量不要下放到村,更不能以此来考核村民自治组织的主导者和村级计划生育服务人员。从我国目前的情况看,计划生育村民自治工作主要应是动员村民参与计划生育各项活动,履行法定义务。从另一个角度来看,村民自治组织成长的内理论探讨生变量来自于村民而不是政府,村民自治组织作为村民的当家人,更应当履行起保障村民计划生育合法权益的责任,这也是村民自治组织的生存之道。计划生育村民自治组织作为村民的代言人,应当竭尽组织的力量来维护其权益,保障其既能享受到政府赋予的各项计划生育权益,又能在村民权益受到侵害时及时与相关政府部门进行谈判,取得经济赔偿或迫使其履行管理和服务义务。

(三)加大公共投入,有效激励村民的内在需求。长期计划生育公共产品的投入短缺算得上是一个根本性原因。从各地计划生育村民自治协议来看,强调村民履行计划生育义务的多,赋予的权利却较少,显示出权利和义务严重不对等。由于村民从参与自治的行为中得不到合理的收益,因而导致了计划生育村民自治内需不旺,激励不足。因此,目前政府增加农村计划生育公共产品供给的重点应该是:建立农村计划生育家庭最低生活保障制度。以省为主体财政给予支持,保障标准应参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。建立农村计划生育技术服务持续性投资体系。建立农村计划生育特殊困难家庭的救济制度。救济制度应以独生子女死亡、罹患重大疾病、意外伤残等三类家庭为重点。

总地来说,计划生育村民自治是符合历史潮流的,它体现了人们对于民主和平等的向往,所遇到的问题在各级组织和村民的共同努力下,是会得到有效解决的。计划生育村民自治是计生工作的一部分,必将为我国人口控制作出贡献。

作者单位:上海华东理工大学社会与公共管理学院

参考文献:

[1]叶明德,邱海盈:“村民自治与计划生育村民治理”.载《人口与经济》2002年第3期

[2]张淑芳:“欠发达地区农村计划生育问题的思考”.载《中共山西省直机关党校学报》2008年第1期

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