美国的政府绩效审计及其对我国的启示

一、美国政府绩效审计的涵义

(一)20世纪90年代对政府绩效审计的理解在美国审计总署(GAO)1994年的《政府审计准则》中对绩效审计的定义如下:“绩效审计就是客观地系统地检查证据,以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目的,以便为改善公共责任性,为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。”

绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目审计。经济性和效率性审计包括确定机构是否经济地和高效地取得、保护和使用它的资源;低效率和不经济情况产生的原因;机构是否遵循了与经济和效率性有关的法律和规章。项目审计包括确定达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度;组织、项目、活动和功能的有效性;机构是否遵循了与项目有关的法律和规章。

(二)本世纪初对政府绩效审计的理解在 2003年新修订的美国《政府审计准则》中,关于绩效审计的描述是:“基于客观的评价标准以及提供一个预期的焦点或在一些最佳实践中或交叉问题上合成信息的评价,为了对一个项目的绩效和管理做出独立的评价,绩效审计需要做一种客观的、系统的证据检查 ,为项目更好地运作、为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策和改善公共责任性提供信息。绩效审计围绕着一系列的目标进行 ,包括评价项目的效果性的目标;经济性和效率性的目标;内部控制的目标;与法律或其他条款符合的目标和提供预期分析、引导或简要信息的目标等。绩效审计在负担大范围的工作,抑或是小范围的工作时会使用不同的方法 ,例如对不同层次的分析、研究或评估;通常还会提供调查研究的结果、结论和一些建议;以及出具一份报告。”

从前后十年对绩效审计的描述中可以看出,尽管两次都还很强调对“3E”的审计 ,但是在 2003年的定义中将对项目的效果性审计提到了经济性和效率性审计之前,还特别说明“项目的效果性审计目标和经济效率审计目标两者相互联系 ,并且会出现在同一项绩效审计中”。另外,2003年的绩效审计的描述中 ,还提到了内部控制的审计及其审计目标,合规性审计及其审计目标。总的来说 ,2003年的绩效审计在审计思路、审计范围、审计目标、审计方法和审计程序等方面都要比 1994年对绩效审计的理解更为清晰、具体和全面。

二、美国政府绩效审计的特点

(一)审计范围的广泛性和审计内容的变化性

美国GAO审计范围包括联邦政府及所属机构(含海外办事机构),政府投资兴办的公营企业,接受联邦政府资助和补贴的企业、单位和团体,如军火合同承包商。随着政府活动范围的扩大、规划项目和公共支出的增加,美国政府审计的领域呈现不断扩展的趋势。1970年的《立法机关重组法案》和1974年的《国会预算与拨款控制法案》授权美国GAO对政府机构的项目管理活动进行评估和分析,自此美国GAO开始了由财务审计向政府绩效审计的转变。

目前,美国GAO绩效审计占到90%,工作领域涵盖了联邦政府涉足或是准备涉足的每一个领域。近年来 ,美国 GAO还日益重视对联邦政府有关政策 ,如教育、科技、能源、税收管理、防止犯罪等政策的执行情况进行审计,以协助国会监督和改进政府工作;对政府部门及所属单位和公营企业履行社会责任的状况,如环境保护、平等就业机会、消费者和劳工权益维护等进行评估 ,以促使政府关注公众的生活质量和权益。

(二)审计计划的周密性和审计工作的协作性

在开展绩效审计工作之前,美国GAO十分严肃地审议这种审计是否该做,总署的最高行政官员提出一系列的问题,以避免工作偏差和技术上成问题的研究工作。提问和回答问题的过程是一种防止浪费稀有资源的有力措施,同时也是绩效审计能否完成审计目标的保证。

美国GAO在实施绩效审计时,还非常强调计划以及不同时期计划之间的相互衔接,计划的90%来自国会的要求,这些计划要求反映审计署各个层面的人员的职责。为了更好地满足国会未来的需要,美国GAO每两年更新一次6年期战略计划,在更新期间,充分听取国会对计划的反馈意见。

美国GAO录用了很多训练有素的专家,包括会计、法律、工程、工商管理、经济学、计算机和社会物理学专家,他们被安排在13个研究、审计和评估小组中。目前,这类专业人才已占机构人员总数的75%左右。而且,在执行特殊审计业务时,如武器系统的成本-效益分析、环境审计时,还会聘请社会上的专门机构,如会计师事务所、武器研究部门、咨询公司的专家提供服务,或要求被审单位的专业技术人员协助,以确保审计质量和审计建议的有效性。

(三)审计结果的透明性和审计结论的建设性

美国GAO以各种方式向国会提供各种形式的反映政府绩效等方面的“产品报告”,包括常规审计报告、审计建议、鉴证报告等。这些报告会公开出版发行,还可以在美国的审计总署官方网站上查阅得到。此外,美国GAO还以审计意见的采纳情况、审计工作所带来的直接财政收益和其他方面的收益比如国会听证会作证次数、工作的及时性和质量作为衡量自身工作业绩的指标。

美国GAO每年要发表上千份报告和文件,每年在国会作证达200多次,为决策者和公众提供大量的服务,还在国家经济政策制定方面发挥着巨大作用。仅2003财政年度,美国GAO通过审计工作给国会和政府带来了354亿美元直接的财政收入,相当于每花1美元有78美元的回报,提高了政府资金的使用效率。

(四)审计标准的先进性和审计准则的规范性

美国GAO在1972年首次颁布政府审计准则,于1981年、1988年和 1994年进行了三次修订。特别是1994年7月的第三次修订,拓展了政府审计的范围,还增加了大量的绩效审计的工作规范,形成了横跨财务审计与绩效审计的审计准则。

美国政府审计准则虽以民间审计准则为依托,但它突出了政府审计的特点,适用于政府审计人员对政府及其各部门所进行的财务审计和绩效审计。经过多次修订,不仅成为规范政府审计的客观标准,也成为其他国家制定政府审计准则的范本。

三、美国政府绩效审计对我国的启示

在我国政府绩效审计的发展过程中,充分学习和借鉴美国政府绩效审计发展中的先进经验,对于推动我国政府开展绩效审计具有重要的意义。

(一)积极开展审计试点,积累经验,全面推广绩效审计

开展绩效审计是审计发展的必然。随着我国公共财政管理体制的建立和政府职能的转变,公众对政府资金使用的安全性和有效性也越来越关注,强化资金绩效观念也越来越成为社会各界关注的焦点,迫切需要对使用国家财政资金的绩效进行审计分析评估。

目前,我国整个社会的经济管理水平还不高,经济领域违法违规的问题还较为普遍,各项基础管理比较薄弱,缺乏完善的绩效评价标准体系,政府审计准则滞后性严重。同时,审计人员的素质、能力和工作水平,也不完全适应绩效审计的需要。因此,我国目前的绩效审计还应以揭露问题为主,重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题,而不能像美国GAO那样进行全面的绩效评估。绩效审计的范围主要是财政资金,以促进财政资金的管理水平和使用效益。

从以上实际出发,试验性的绩效审计可以选择审计资源比较集中、财政资金充裕的大城市开始 ,比如直辖市、计划单列市和省会城市等,这些地方审计覆盖面不大,相对来说,可供选择的审计项目丰富,政府运作较为规范,立法机构态度积极,社会关注和支持的程度也较高。最初的绩效审计,研究审计对象和选择审计项目是很重要的工作,在审计准备阶段,要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析,才可以把特定的绩效审计项目有把握地纳入年度计划并做出审计方案。为了避免出现事倍功半的审计结果 ,可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节 ,进行专项绩效审计,也可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。

(二)革新审计手段,运用计算机技术,保证政府审计质量

美国GAO在绩效审计手段上,充分发挥了计算机的重要作用。美国政府还非常重视数量分析方法和决策模型研究,将一些科学理论,如信息论、系统论控制论、概率论、数理统计等运用到绩效审计中,使得计算机不仅仅运用于计算过程,而且运用于绩效审计的计划、分析、管理和数据库等方面,因而绩效审计的科技含量很高。

信息化是当前审计领域一项重要工作,随着我国信息化进程的不断推进,尤其是财务会计的全面电算化,计算机审计将在今后的经济工作中发挥越来越重要的作用。目前,我国政府审计中的计算机运用还处在起步阶段,在运用计算机审计方面,不仅明显落后于美国,而且也明显落后于被审计单位利用计算机的现状。审计人员在下点的过程中常常出现这样的情况:被审计单位已经全部采用了计算机记账,审计机关却没有能力将被审计单位的财务数据导出;大多数的计算机审计只审查输入数据和打印输出资料及管理制度,不能审查机内程序和文件;如果被审计单位不提供打印出来的纸质会计凭证、会计账簿和会计账表,传统的手工审计根本无法进行。因此,我们现在迫切需要利用计算机以及审计软件进行辅助审计,提高工作效率 ,保证审计质量和审计结论的科学性。

(三)加强绩效审计立法,建立高质量的审计准则,降低政府审计风险

目前,美国政府绩效审计已发展到对受托责任、风险管理和综合治理进行评价上。具体来说,美国GAO把工作重点转向了监督政府履行受托责任的情况和对危及国家安全和利益的高风险领域的监控,强调通过审计,防范可能发生的风险,促进政府改进工作效率,加强管理机制的整合治理和系统管理,更有效地履行职责。

随着我国经济活动呈现国际化、多元化的发展趋势,审计客体变得越来越复杂,审计内容越来越广泛,政府审计结果的真实性面临着考验。审计责任增强,审计风险增大,社会各界对审计的期望越来越高,对审计结论的依赖越来越大,审计结论服务的对象越来越广。当前,我国政府应该抓紧时间制定绩效审计的有关规范,包括政府绩效审计准则、审计指南、审计的质量控制办法和审计公告办法等,以确保绩效审计的规范化,增强政府审计行为的效益意识 ,防范政府审计风险。

四、我国现阶段政府效益审计发展的瓶颈及对策

与西方国家相比,现阶段我国政府效益审计的开展状况尚不尽人意,起步较晚,还存在许多问题。如:政府效益审计工作的开展一直成效较低;效益审计的范围尚不明确;审计的方法、手段落后。可以说,无论是在审计的深度还是广度上,我国政府效益审计都未能达到应有的效果,审计目标无法完全实现。原因主要有以下几个方面:一是现行审计体制不利于效益审计工作的开展。二是传统观念的束缚。三是我国开展效益审计面临的一大难点就是相关法规不健全,相关约束滞后,缺乏有效的监督和责任追究机制。四是理论研究滞后。五是审计人员结构、素质尚不能适应政府效益审计要求。六是效益审计的基础比较薄弱。

针对上述阻碍因素,我们可以考虑从以下几方面提出应对措施:

(一)增强审计机关的独立性。改变现行政府审计的体制,使之直接隶属于全国人民代表大会,类似于立法模式,其权限由宪法赋予,工作不受行政部门和其他方面干涉。审计署直接向全国人民代表大会及其常务委员会报告工作,地方审计机关也由原来的政府领导改为由各级人民代表大会及其常务委员会领导,对地方人大负责并报告工作。这样才能使审计机关彻底从国家行政职能中脱离出来,成为立法机关监督行政职能的手段,以真正体现“政府花钱、人民监督”的本质。

(二)深化我国政府体制改革。深化政府体制改革,从根本上解决我国政府部门人浮于事、效率低下状况,有利于建设我国社会主义法制经济,促进政府审计发展,从而解决制约我国政府效益审计发展的深层次体制问题。政府部门效率的提高可以促使其致力于公共财产效益的提高和社会福利改良,进而也会更加重视审计部门对公共受托经济责任履行情况的效益性、效率性的审计,这样,政府效益审计也会得到深入发展。

(三)加快法规体系建设。市场经济必然要求效益审计运作法制化、规范化,我国可借鉴西方国家已颁布的效益审计准则,制定出适合我国国情的效益审计法规体系,同时,还应完善经济责任追究制度,加快建立健全领导干部任期经济责任审计的法律、法规体系,使领导干部的任期经济责任和效益审计相挂钩;此外,还应加大执法力度,使法律、法规能够得到更好的贯彻、落实。

(四)建立一套完整的、具有可操作性的效益评价标准。效益评价标准是审计人员用来评价审计对象财政支出效益高低的标尺与准绳,也是审计人员自我保护的依据。建立一套科学合理的审计评价指标体系,对于客观公正地评价政府效益,防范审计风险,实现审计目标都具有重要的理论和现实意义。我国应建立的是适应改革发展要求的、宏观的、人们共同认知的符合科学发展观的绩效评价标准。这就要求:一是在标准体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面协调发展,而不是片面地用经济指标考核政府;二是在经济指标的设置上既要重视反映GDP增长短期绩效指标,又要重视长期绩效指标,注重经济和社会发展的可持续性;三是在各类指标设置上注重绩效与公平结合,保持独立性;四是定性指标与定量指标结合。即把国家的法律法规,党和政府的各项方针、政策和政府预算、计划的具体指标,各项业务规范、经济技术指标,以及工作效率和效果的有关相对量指标相结合。

(五)加强审计人员素质培训,优化审计人员结构。不同于财务审计,效益审计需要精通多个学科、高素质的人才。因此,一方面,要加强对现有审计人员的培训和后续教育,使其逐步掌握效益审计和计算机方面的业务技能,熟悉经济、法律、金融、环境保护、行政管理等方面的知识,努力培养适应效益审计需要的复合型人才;另一方面,可以向社会或高等院校招收效益审计急需的法律、计算机、工程等非财经类人员,为审计队伍注入新鲜血液。与此同时,实行严格的审计质量责任制,以进一步明确审计人员的责任,制止一些不良行为的发生。

(作者单位:天津财经大学商学院会计学系)