美国绩效审计的启示

一、美国绩效审计的显著成效有多方面的制度因素

（一）完善立法是政府绩效审计长效开展的前提。美国联邦级的审计机构“政府问责办公室”(英文简称GAO。2004年以前称为“美国国家审计署”)作为国会的四大“支持”部门之一，是国会的幕僚机构，直接受国会委托开展绩效审计。美国国会通过一系列立法，为GAO推动绩效审计的发展创造条件。第一次重大变革时期，国会通过《1950年预算和会计程序法案》为GAO在二战后向综合审计转变提供了坚实的法律基础；20世纪60年代后期GAO向项目评估转变时期，国会又通过一系列立法为GAO进行项目评估创造条件。特别是《1993年政府绩效和结果法案》规定由GAO代表国会来监管联邦政府自身加强计划制定和计划执行情况的考核的执行情况。该法案使GAO从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面，上升到监管整体战略计划的实施层面，为GAO的绩效审计上层次、更具宏观性创造了条件。

（二）内部审计的健全使政府审计得以专注绩效。 美国联邦和地方政府绩效审计的发展过程中，均与内部审计并行发展，并有效利用内部审计的力量。特别是《1978年监察长法案》出台后，美国联邦政府开始建立了统一的内审机构监察长办公室。该机构的职责就是减少本部门的腐败、和浪费行为。日前，联邦政府(除了新成立的国土安全部外)均建立了监察长办公室(共有57家)。监察长办公室的成立为GAO分担了审计资源不足的压力，使GAO有能力去关注更大的问题。GAO在检查和评价监察长办公室的基础上，集中精力于项目评价和开展跨部门的工作。健全有效的内审机制是GAO将主要精力投入绩效审计、审计评价着眼于宏观问题的条件之一。

（三）统一政府审计准则对绩效审计作出明确规定。制定于1972年的美国政府审计准则(俗称“黄皮书”)，是GAO开展项目评估后制定的一部政府审计准则，到现在共修订了6次，目前使用的是2007版审计准则。美国联邦、州和市三级没有行政隶属关系，实行地方自治，政府审计体制也不尽相同，但政府审计准则是统一的。其中，政府绩效审计方面的准则涵盖在政府审计准则中。该准则共八章，其中第七章为绩效审计现场作业标准，具体内容为：绩效审计的重要性、审计风险、审计计划、监督管理、审计证据、审计文档；第八章为绩效审计报告准则，主要内容为：绩效报告的形式、报告的内容、报告的分发，以及其他需要注意的事项等。政府审计准则制定大大推动了GAO和美国各级政府审计工作的规范化和现代化，有力地推动了政府绩效审计的发展。

二、美国政府绩效审计的基础扎实运作严谨

（一）计划部署周密――完善审计立项论证。绩效审计计划在立项前，必须经过严格的审查，以确定是否继续进行下一步的工作。采取的措施包括美国审计署的最高行政官员提出一些问题，以避免工作偏差和技术上不可行的工作。这种提问和回答的过程，可以有效地防止浪费有限的审计资源，保证绩效审计目标的有效完成。美国审计署非常重视审计计划的编制工作，为了使不同时期的项目计划之间相互衔接，更好地满足国会未来的需要，美国审计署每两年更新一次6年期战略计划，并在更新期间，充分听取国会对计划的反馈意见。

（二）掌握审计利器――建立审计专家队伍。美国审计署的工作人员包括很多方面的专家，他们在各自的专业领域内如会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学、计算机和物理学等方面发挥作用。目前这些专业人才已占工作人员总数的75％左右。另外，在执行特殊类型的审计业务如环境审计时，还会聘请社会审计人员、咨询公司人员或者被审计单位技术人员参加，以确保执行相关审计的能力和审计质量。在进行审计方案设计时，也会考虑有哪些人员可以提供帮助，可以进行临时组合，集中各个方面的力量开展审计。美国审计署非常注重发挥计算机在审计过程中的促进作用，不断提高利用计算机辅助审计的水平，同时，还把一些科学理论如信息论、系统论、控制论、数理统计的知识运用到绩效审计的计划、分析、管理和数据库等方面，使得绩效审计的管理逐步科学化、制度化、信息化，管理效率大大提高。

（三）监督产生效益――坚持审计结果公开。绩效审计所反映的不经济和低效率等问题通常无法实时纠正，揭露和反映这些问题的目的通常也不是为了纠正该问题本身，而是为了采取补救措施和防范再次出现这类问题，更多的是对责任部门和人员训诫和问责。因此，美国政府审计尽管没有处理处罚权，但采取更有效的审计公开制度，经常各种审计报告，供政府、社会舆论和公众使用，形成警示和问责的环境氛围。每年美国审计署都会向国会提供各种绩效审计报告，包括常规审计报告、审计建议、鉴证报告等。这些报告作为美国审计署审计的“产品”，会公开出版或者直接在互联网上公开。社会公众可从公开出版物或者直接从美国审计署的官方网站获得审计的最新结果，有利于社会公众对政府机构的绩效和改进情况进行监督。

三、美国绩效审计经验为我所用需求得多方突破

（一）加快审计理念转型。面临新的形势、面对新的要求，审计如果还是“重复昨天的故事”，工作就不会有突破，由此审计的作用和地位也将大打折扣。要实现审计工作的科学发展，必须更新观念、加快转型，拓展绩效审计之路。美国的绩效审计启示我们，更新观念要实现“五个突破”：一是在审计内容上，要突破资金、金额、价值的限制，向决策、管理审计转变；二是在工作载体上，要突破财政财务核算流程的制约，向业务流程审计转变；三是在方法运用上，要突破信息渠道的单一化，向多元化转变；四是在评价指标上，要突破对量化指标的迷信，向多样化、科学化转变；五是在评价范围上，要突破损失浪费的范畴，向社会效益、环境保护等领域转变。只有实现“五个突破”，才能给审计人员带来宽思路、宽眼界、宽胸襟，进而给审计工作带来监督和服务的开阔空间。

（二）加快人才培养进度。美国审计对人才选择的高要求和精心培养深深地震撼着我们。绩效审计理念的转变、认识的提高，要靠人；项目的选择、方式的运用，也要靠人；审计质量的控制、标准的把握，还是靠人。鉴于绩效审计涉及对象、专业内容、工作领域的不同特点，对审计人员的宏观意识、专业知识、工作技能、综合分析、文字表达等各项要求都较高，如果没有相应的审计人才或现有人员的素质不高、技能不全，既使项目再好、方式再活、时机再佳，绩效审计仍将是纸上谈兵。明年是我省的“绩效审计普及年”，我认为，要真正实现绩效审计水平的全面普及和提高，必须有计划地引进和培养一大批多学科、多专业人才。当然，人才的引进也应包括如何正确使用国家审计之外特别是中介机构的各类聘用人才。

（三）加速审计公开进程。从美国的绩效审计可以看出，绩效审计所产生的效益不仅源于项目之内的具体审计过程，更来自于项目审计之外的监督。而我们目前的审计公开工作还做得不够到位，来自于公开所产生的监督还很少。绩效审计的评价不是仅来自于审计人员，更重要的是来自外在的专家和广大群众。为此我们必须加快审计公开的进程。

（四）努力争取多方支持．审计署五年发展规划对绩效审计目标的提出，省审计厅绩效审计推进年和普及年活动对绩效审计实践的要求，为我们开展绩效审计工作打造了坚实的基础环境；省厅的《大力推进绩效审计工作意见》、常州市“两办”出台的“办法”和我局制定的“操作指南”，为我市全面推进绩效审计营造了有力的制度环境；我们还要进一步争取党委政府对审计工作的重视、支持，争取社会各界对审计工作的积极参与，充分发挥审计人员自身的积极性，为绩效审计的开展创造良好的工作环境，保障全市绩效审计的有序开展、积极推进和全面提高。

（作者单位：江苏省常州市审计局）