农村义务教育经费保障机制研究综述

[摘 要]2006年国家开始实施农村义务教育经费保障机制改革，迄今为止取得了显著的成果，但是随着改革的逐步推进，各种问题也逐渐显现出来。文章基于2006-2015年国内相关文献，对农村义务教育经费保障机制问题这一主题进行综述。文章首先对该研究领域的文献进行样本分析，其次从农村义务教育经费保障机制实施的效果、出现的问题和解决的对策三个方面进行综述，最后述评该领域研究成果和展望。

[关键词]农村；义务教育；经费保障

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.167

[中图分类号]G522.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）20-0-02

1 农村义务教育经费保障机制研究文献分析

2006年以来，专家学者们对农村义务教育经费保障机制展开了多视角的研究，并且取得了一定的成果。笔者以2006-2015年为时间段，在中国知网（CNKI）分别以“义务教育”“义务教育经费”“义务教育保障经费”和“义务教育保障经费绩效”四个主题进行文献检索，得到106 727、6 434、3 927、1 100种结果。

根据表1的统计数据，可以知道2006年以来，尽管学者们仍然对义务教育进行了大量的研究，但是对义务教育保障经费的研究则不是很多，约占总比的5%。对义务教育保障经费的绩效进行研究的则更少，约占总比的0.78%，不足总研究量的1%。

2 农村义务教育经费保障机制研究成果综述

2006年农村义务教育经费保障新机制在全国范围内逐步全面推广，受到了学术界广泛的关注，学者们从多个角度对其进行了学术研究。研究内容大体上分为三个方面，即实施的效果、出现的问题和解决的对策。本文也从这三个方面进行综述。

2.1 实施效果的研究

王蓉认为，在“以学生为本”的政策理论的指导下，把握好“明确各级责任、中央地方共担”的财政机制这一关键，保障全面加强农村教育财政管理基础建设，显示出新机制兼顾了现实条件和长远改革的约束性与必要性。

杜育红、孙志军 等人在新机制实施后，对广西、湖北和浙江三个省的县域进行了调研，发现义务教育经费中来源于财政拨款的经费的水平和分配的公平程度得到了提高，改革之前获得政府财政拨款相对较少的学校，在此次改革后获得的财政拨款有了显著的增加。周镭、杜育红通过对比2000年与2012年的平均公用经费数据得出，初中和小学的生均公用经费分别提升了8.1倍和11.1倍，保障水平有了大幅度的提高。“两免一补”政策的实施，使1.3亿农村义务教育阶段学生免缴学杂费和教科书费，使符合条件的学生免缴寄宿费、享受“一补”政策，减轻了义务教育阶段子女对农村家庭的经济负担。中小学校舍维修改造长效机制的建立，保障了中西部地区农村中小学校舍维修改造资金的稳定性，校舍面积稳步增加，生均校舍面积大幅增加。

2.2 运行问题的研究

农村义务教育经费保障机制运行的过程中，由于是在改革中摸索前进，不可避免地出现了一些问题，针对这些问题许多专家学者进行了剖析。

张丽华 等人在对农村义务教育投入体制中“地方政府为主、多级政府承担”进行分析后提出，“以县为主”仍然凸显了重心过低这一缺陷。从全国财政资源分配的比例来看，县级财政无疑是属于弱势群体的，其可以承担区域内义务教育管理的重担，但是承担农村义务教育投入的主体责任则很是困难。

范先佐、朱苏飞从公用经费标准角度分析指出，农村中小学校的公用经费标准偏低。在不同的地区，不同类型的学校的运行成本存在着差异，因此不能用“一刀切”的方法使用统一的公用经费标准，否则将有部分规模较小的学校因为经费紧张而难以正常运转。胡咏梅、卢珂在对西部地区五个省区的县级农村中小学入学率和农村义务教育经费保障机制实施的相关性的实地调研后指出，“新机制”实施后，西部地区农村义务教育的普及率得到了提升，表明“新机制”对西部地区农村义务教育的普及有着积极的影响。同时，文章还指出，尽管西部地区五省实施了“新机制”，但是农村中小学的危房比率仍是处于较高水平。

周镭、杜育红分析认为按照当前的三大地区划分方式来确定中央与地方承担比例的设计不甚合理，未充分考虑区域内各地方政府的财政能力，加之省级及以下政府的承担责任与方式不完善，使得“新机制”各项经费的全面落实难以得到保障。义务教育经费投入城乡差距逐渐拉大，农村投入的水平仍然处于不足的状态，随之而来的问题便是城乡义务教育学校办学条件长期差异，农村学校办学条件难以达到国家标准。全国人大科教文卫委员会对湖南等四省份“新机制”实施情况进行调研后指出，与实施改革之前相比较，教师的工资水平有所降低，津贴、补贴得不到确切的落实，致使相关教师的工资福利难以得到保障。

2.3 问题的对策研究

农村义务教育经费保障机制实施以来，逐渐暴露出诸多问题。针对这些问题，专家学者提出了自己的见解和建议。

2.3.1 增加义务教育经费投入

张丽华 等人建议借鉴国外筹措义务教育经费的经验，开征教育税，并与一般的财政预算安排相结合的方法。利用中国全面推开的增值税转型改革，设计出合理的增值税、营业税的改革方案之际，巧妙的将教育费附加转型成为教育税。石利芳 等人则主张支持社会其他主体参与义务教育事业。例如，政府可以利用税收和政策手段鼓励支持社会非市场主体参与义务教育，鼓励社会捐助义务教育事业；充分发挥非营利组织的作用，设立教育基金会，促进义务教育资源配置多元化；仿效福利，发行教育，吸收社会资金。

2.3.2 建立健全相关运行机制

邬志辉 等人认为应当建立并完善五个机制，分别是以项目分担为核心的责任机制、以转移支付为核心的资金流通机制、以提高效益为核心的财务管理机制、以增加动力为核心的激励机制和以强化落实为核心的监督机制。

张丽华从中央转移支付制度的角度分析提出，有两大缺陷导致了转移支付手段低效，一是利益约束型制度，一是制度安排的盲从性。要提高效率，可尝试新的办学体制――“委托地方政府办学，中央政府承担经费”，统一中央转移支付制度在教育投入运作过程中的事权与财权。薛海平、丁延庆认为，农村中小学生均公用经费的标准偏低，政府应当适时提高财政拨款标准。根据中东部地区贫困县的现实状况，提高中央财政在其免学杂费资金中的分担比例，以期促进公用经费保障水平的提高和地区内校际间的均衡发展。

张红伟、郝晓明 等人关注资金投入的同时，认为必须加快法制进程，把建设校舍要达到的具体标准以法律文件的形式确定下来。校舍建设的监管力度也必须加强，加大违规的打击力度，建立农村校舍安全维护长效机制，并按照规定严格运行。“两免一补”是农村义务教育经费保障机制中的重要政策，是学生和家长能够直观感受到的，其实施的结果直接影响到学生家长对新机制的评价。因此有学者提出，应当运用法律法规手段加强“两免一补”资金的筹集和管理，严格界定受资助对象，成立专门的检查督导团，强化监督保障机制。同时，应当构建相应的心理疏导体系，为贫困学生创造积极的学习环境。

2.3.3 完善相关法律法规体系

孟航鸿提出，应当尽早制定《义务教育投入法》，建立健全义务教育财政投入的法律制度，同时建立相适应的执法监督机制，勿使法律法规成为一纸空文，将“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”真正的贯彻到义务教育财政领域。

3 农村义务教育经费保障机制研究成果述评及展望

统计2006-2015年的文献，从数量上来看，尽管以义务教育为主题的研究文献相当多，达到106 727篇，但是有关于义务教育经费绩效研究的文献数量只有1 100篇，约占义务教育方面总文献量的0.78%，所以针对义务教育保障经费绩效的研究相对较少；从研究视角上看，研究融合了教育学、管理学、法学、经济学等多门学科；从研究方法上看，当前仍然主要以定性的思辨研究为主，定量的实证研究较少。

研究义务教育的文献总量相当多，而研究义务教育经费绩效的文献则很少，仅占总文献量的0.78%，所以农村义务教育经费绩效方面将有很大的研究空间。在实际的研究过程中，可以采取定量研究的方法，运用计量经济学、统计学等学科手段，做到农村义务教育经费绩效的量化研究。

主要参考文献

[1]王蓉.农村义务教育经费保障机制改革述评[J].中国财政，2006（3）.

[2]孙志军，杜育红，李婷婷.义务教育财政改革：增量效果与分配效果[J].北京大学教育评论，2010（1）.

[3]周镭，杜育红.成效与问题：“农村义务教育经费保障新机制”十年考[J].中小学管理，2015（7）.

[4]张丽华.西部农村义务教育投入保障制度研究[M].北京：经济科学出版社，2009.

[5]范先佐，朱苏飞.21世纪以来我国农村义务教育财政体制的改革与完善[J].河北师范大学学报：教育科学版，2010（5）.

[6]胡咏梅，卢珂.“新机制”对义务教育普及影响的增值性评价――基于西部五省区县级入学率的分析[J].北京大学教育评论，2010（4）.

[7]侯小娟.国内外义务教育调研报告[M].北京：中国民主法制出版社，2006.

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[10]张丽华，汪冲，张丽华.解决农村义务教育投入保障中的制度缺陷――对中央转移支付作用及事权体制调整的思考[J].经济研究，2008（10）.

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